7.1 Papel de la Policía Nacional Civil, PNC, como Pilar del SNI

7.1.1 Instrumentos legislativos que puede usar la PNC y los fiscales públicos para la investigación y procesamiento de casos de corrupción:

Figuras legales directamente vinculadas a actos de corrupción cometidos por empleados o funcionarios públicos: artículos 445 al 452 del Código Penal, donde se sancionan los delitos de: Cohecho pasivo; cohecho pasivo en concurrencia con otro delito; soborno de árbitros, peritos y otras personas con función pública; cohecho activo; aceptación ilícita de regalos; inhabilitación especial; peculado; peculado culposo; malversación; incumplimiento de pago; concusión; fraude; exacciones ilegales; y, cobro indebido.

En el caso de los delitos cometidos por funcionarios o por empleados públicos, el Código Penal en sus artículos 418 al 438 establece: Abuso de autoridad; incumplimiento de deberes; desobediencia; denegación de auxilio; revelación de secretos; resoluciones violatorias a la Constitución; detención irregular; abuso contra particulares; anticipación de funciones públicas; prolongación de funciones públicas; restitución de emolumentos; abandono de cargo; abandono colectivo de funciones, cargos o empleos; infracción de privilegio; nombramientos ilegales; usurpación de funciones; violación de sellos; falsedad de despachos telegráficos, radiográficos o cablegráficos; allanamiento ilegal; responsabilidad del funcionario; inobservancia de formalidades; y consumo ilícito de bebidas alcohólicas o fermentadas.

En el caso de la corrupción privada el Código Penal en los artículos comprendidos del 340 al 358, establece sanciones para los casos de: monopolio; otras formas de monopolio; especulación; delito cambiario; quiebra fraudulenta; quiebra culpable; responsabilidad personal por quiebra; complicidad por quiebra; alzamiento de bienes; quiebra de sociedad irregularmente constituida; concursado no comerciante; Infidelidad; uso indebido de nombre comercial; desprestigio comercial; competencia desleal.

En el caso de delitos cometidos por particulares en contra del régimen tributario se establece: defraudación tributaria; casos especiales de defraudación tributaria; apropiación indebida de tributos; y, resistencia a la acción fiscalizadora de la administración tributaria.[i]

En el Informe Final de la Octava Reunión del Comité de Expertos del Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención Interamericana Contra la Corrupción, se recomienda al país, alentar la adopción de legislación penal relativa al enriquecimiento ilícito.

Además, en la legislación guatemalteca, no están tipificados como delitos el soborno trasnacional y el trafico de influencias.

Un paso positivo es que recientemente el Congreso de la República de Guatemala, ratificó la Convención de Naciones Unidas Contra la Corrupción, estando pendiente homologar la legislación interna al contenido de esta[ii].

7.1.2 Nombramiento del Jefe de la PNC

Según el artículo 22 de la Ley de la Policía Nacional Civil (PNC), el Director General es nombrado por el Ministro de Gobernación. El Director General Adjunto y los Subdirectores Generales, por el Ministro de Gobernación a propuesta del Director General.

El artículo 25 de la Ley de la PNC, menciona que el Director General, el Director General Adjunto y los Subdirectores Generales, podrán ser cesados de sus cargos en cualquier momento por la misma autoridad que otorgó el nombramiento.

Normalmente, cuando existe cambio de gobierno o cambia la persona que dirige el Ministerio de Gobernación, se renueva al Director General de la Policía Nacional Civil, llegando a ocupar este cargo una persona que el Ministro de Gobernación y los altos funcionarios del Organismo Ejecutivo consideran de su confianza.

7.1.3 Méritos para los nombramientos

El articulo 14 de la Ley de la Policía Nacional Civil, establece que: “la carrera estará basada en criterios de profesionalidad y efectividad; por ello, el Estado proporcionará las condiciones más favorables para una adecuada promoción humana, social y profesional de los miembros de la Policía Nacional Civil, de acuerdo a principios de objetividad, igualdad de oportunidades, tiempo de servicio, méritos y capacidad”. Por su parte el artículo 19 establece el sistema de ingreso a cada una de las escalas jerárquicas y grados.

El artículo 20, menciona que “para ser promovido al grado inmediato superior, el candidato además de los requisitos mínimos para el puesto, debe cumplir las condiciones y requisitos que para cada grado se establezcan reglamentariamente, y los referentes a: a) existir vacante en la plantilla del citado grado; b) Estar en situación de servicio activo; c)Tiempo de servicio; d) Tiempo de servicio efectivo; e) Evaluaciones anuales de acuerdo a procedimientos establecidos; f) cualificación profesional otorgada por la asistencia a cursos de formación y especialización; g) Aprobar exámenes de condiciones físicas y mentales”.

El informe: Policía Nacional Civil, Tres aspectos estratégicos: formación, capacidad de investigación y presupuesto; de la Misión de Verificación de las Naciones Unidad en Guatemala (julio 2003); establece que: “ La persistencia de las influencias y la corrupción en el ingreso al curso básico, como asimismo, a los cursos de ascensos y especialidades, sigue siendo denunciada por alumnos y otros miembros de la PNC. En los cursos de ascenso y especialidades es suficiente que medie la orden de un superior para que ingrese un alumno a los cursos, aunque esta persona no llene los requisitos. Es obvio que la persistencia de esta práctica viola la igualdad de oportunidades para la promoción profesional con base en la capacidad y méritos profesionales”.

Para la Licenciada Verónica Godoy de la Instancia de Monitoreo en Apoyo a la Seguridad Pública -IMASP-, existe una regulación de los ascensos, pero no hay una carrera como tal, no existe un sistema eficiente de evaluación por meritos y desempeño y se han dado casos de ascensos por soborno. Esta situación ha ido cambiando paulatinamente, pero esta pendiente ver sus resultados.

7.1.4 Independencia de los Fiscales públicos:

El Fiscal General y Jefe del Ministerio Público es nombrado por el Presidente de la República de una nómina de seis candidatos propuesta por una comisión de postulación que a su vez se integra por el Presidente de la Corte Suprema de Justicia, quien la preside, los decanos de las facultades de Derecho o Ciencias Jurídicas y Sociales de las universidades del país, el Presidente de la Junta Directiva del Colegio de Abogados y Notarios de Guatemala y el Presidente del Tribunal de Honor del dicho Colegio. El Presidente de la República podrá remover al Fiscal General por causa justa debidamente establecida.

El artículo 11, incisos 5, establece que entre las funciones del Fiscal General de la República está la de efectuar a propuesta del Consejo del Ministerio Público, el nombramiento de los fiscales de distrito, fiscales de sección, agentes fiscales y auxiliares fiscales, de acuerdo a la carrera del Ministerio Público, así como conceder las licencias y aceptar las renuncias de los mismos. El inciso 8 del mismo artículo, establece que también podrá nombrar de entre los miembros del Ministerio Público, fiscales para asuntos especiales.

En opinión de personas vinculadas al tema, debiera modificarse el proceso de elección del Fiscal General y Jefe del Ministerio Público.

No se ha logrado una plena institucionalización de la carrera fiscal a partir de las normas de servicio civil que establece la Ley Orgánica del Ministerio Público.

Por otro lado, el nivel de intromisión en casos de alto impacto, está en función de las características del Fiscal General y de los intereses políticos a que este responda.

El “ Diagnóstico del cumplimiento de los lineamientos de la carrera fiscal vigente”, elaborado por la Coalición por la Transparencia en agosto 2004, menciona una serie de situaciones presentes en la carrera profesional del Ministerio Público y que pueden influir en la independencia de los fiscales. Entre otros se pueden citar: “A) En la Ley Orgánica del Ministerio Público se regula únicamente lo referente al sistema de ingreso a la institución, existiendo un vacío legal respecto a los procedimientos de traslado, ascenso y evaluación, supliéndose esto con una serie de disposiciones reglamentarias internas de carácter disperso, no respondiendo las mismas a un criterio integral de lo que debe ser la carrera profesional. B) El Consejo del Ministerio Público, ente creado para la administración de la carrera fiscal, se ha convertido en una instancia de mero trámite, supeditada completamente a las instrucciones del Fiscal General. En algunos casos éste ha contratado como sus asesores a quienes integran el Consejo en mención. C) Existen debilidades en la conformación de los Tribunales de Concurso, evidenciándose la ausencia de un perfil del profesional, uno de los requisitos de los cinco profesionales que lo integran es ser de reconocida honorabilidad, existiendo un amplio margen de discrecionalidad en su interpretación; D) No existen diagnósticos de necesidades de capacitación; E) Ausencia de un mecanismo formal de evaluación. F) Los peritos de la Dirección de Investigaciones Criminalísticas y el personal administrativo, no están regidos bajo el marco de lo que se conoce como carrera fiscal, lo que permite que en ello influyan las altas autoridades del Ministerio Público”.

Otro factor es el nombramiento de fiscales especiales; para la contratación de estos, no rige el procedimiento de selección y nombramiento establecido en el respectivo reglamento. Este mecanismo ha sido utilizado regularmente por las distintas administraciones, desnaturalizando dicha figura.

7.2 Mecanismos de Quejas

7.2.1. Investigación y procesamiento de delitos por corrupción

A través del Acuerdo 3-99 del Consejo del Ministerio Público de fecha 28 de diciembre de 1999, se crea la Fiscalía de Sección Contra la Corrupción, cuya competencia es: investigar perseguir penalmente los delitos que constituyan hechos de corrupción en los que se encuentren implicados funcionarios y empleados públicos.

Según el artículo 1 del Reglamento de Organización y Funciones[iii], esta tiene a su cargo la investigación, persecución penal y la acción penal de todo delito cometido por funcionario, empleado público y particulares, en relación con la administración pública y de los delitos que atenten contra la economía del país, el régimen tributario y aduanero.

De acuerdo al documento “Informe de monitoreo: Fiscalía Contra la Corrupción del Ministerio Público 2000-2002”, elaborado por Acción Ciudadana, se concluye que esta institución presenta una serie de debilidades. En lo relativo a sus funciones, el Acuerdo 1-2000 del Fiscal General de la República, agrega a las establecidas en el Acuerdo 3-99 del Consejo del Ministerio Público, las de ejercer la investigación, persecución penal y la acción penal de los delitos que atenten contra la economía del país, el régimen tributario y aduanero. Esto no permite que dicha dependencia se especialice y concentre sus esfuerzos en los hechos de corrupción relevantes para la sociedad guatemalteca.

El mismo informe, menciona que otras debilidades y/o obstáculos para el buen desempeño son: a) No existen parámetros para definir cuales son los casos de impacto social, que menciona el artículo 2 del reglamento; b) el mecanismo real de selección del personal de la fiscalía no corresponde al establecido en la carrera del Ministerio Público; c) No existe un criterio único que dicte cuando se debe actuar de oficio, algunos fiscales creen que no procede su actuación si no existe una denuncia concreta; y, d) Cuando se trata de fondos públicos, la fiscalía no acciona si la Contraloría de Cuentas no presenta el informe contable que respalde una acción penal.

7.2.2 Mecanismos independientes

Inicialmente el “Reglamento de Organización de la Policía Nacional Civil”, estaba contenido en el Acuerdo Gubernativo No. 585-97, estableciendo la Oficina de Responsabilidad Profesional (ORP), como una dependencia de la Dirección General Adjunta.

“Artículo 8.- La Oficina de Responsabilidad Profesional, al mando de un Comisario General, tiene como misión realizar las investigaciones que le sean encomendadas sobre las conductas de los miembros de la Policía Nacional Civil contrarias a la ética profesional y el apoyo operativo a las investigaciones de esta índole requeridas por las diferentes unidades, sin menoscabo de las facultades disciplinarias ejercidas por los mandos de las mismas”

Con fecha 12 de diciembre 2005, se publica el Acuerdo Gubernativo No. 662-2005 que deroga el Acuerdo Gubernativo No. 585-97 y a cuatro más que lo modificaban. A partir de este momento se institucionaliza la Inspectoría General de la PNC como una de las 12 dependencias bajo la Dirección General. A su vez, de esta Inspectoría dependen la Oficina de Responsabilidad Profesional, la Oficina de Derechos Humanos y la Oficina de Régimen Disciplinario. Al mismo nivel de la Inspectoría General, se encuentran Los Tribunales Disciplinarios, encargados de sancionar administrativamente las faltas cometidas por los elementos de la institución policial.

La Oficina de Régimen Disciplinario tramita los procesos por faltas cometidas por elementos de la PNC a lo interno de la institución, por su parte la ORP se encarga de dar seguimiento a los casos que representan un delito.

Las denuncias en contra de elementos de la PNC se presentan en la Comisaría correspondiente o en la Comisaría Distrital (que agrupa y debe supervisar a varias Comisarías dentro de una región geográfica). A partir de este momento se sigue un proceso administrativo que pasa por los Tribunales Disciplinarios y puede desembocar incluso en la destitución del implicado. Sin embargo, por estar la PNC emplazada legalmente y la escasa o nula investigación que realizan los órganos de control interno, muchos despidos terminan en tribunales de trabajo que con el tiempo ordenan la reinstalación y el pago de salarios caídos.

En enero 2004, la Washington Office on Latin America (WOLA), consideraba en su informe: Rescatar la Reforma Policial: Un Reto Para el Nuevo Gobierno Guatemalteco que: “ la Oficina de Responsabilidad Profesional de la Policía Nacional Civil no está estructurada para poner en marcha sus propias investigaciones ni aceptar reclamos del público. Además, sólo opera con la mitad del personal que necesita tener, se concentra en la ciudad capital, y en opinión de la mayoría de observadores, se ha desempeñado deficientemente”.

Se puede valorar que desde inicios del año 2004 las autoridades del Ministerio de Gobernación y de la Policía Nacional Civil han realizado evidentes esfuerzos por revertir el marcado deterioro en que venia cayendo la institución policial.

7.2.3 El papel de la sociedad civil:

El Acuerdo Gubernativo No. 662-2005 contempla los Tribunales Disciplinarios como una dependencia de la Dirección General de la PNC, estos están conformados por un Abogado y Notario nombrado por el Ministerio de Gobernación, un delegado de la sociedad civil designado por el Consejo Departamental de Desarrollo respectivo y el Comisario del área geográfica donde se cometió el delito o la falta.

Existen limitantes en el trabajo de los Tribunales Disciplinarios, no tanto por factores jurídicos, sino por debilidades institucionales, presupuestarias y de recurso humano. A la fecha funcionan tres de ellos en el territorio nacional, uno en el oriental departamento de Zacapa, otro en Quetzaltenango y otro en la Ciudad Capital.

7.2.4 Sanciones a policías:

Si. El artículo 31, inciso c) de la Ley de la Policía Nacional Civil establece que una de las razones para causar baja “ es por hechos que sin ser delictivos afecten gravemente o lesionen el prestigio de la institución”. El procedimiento a seguirse en estos casos esta contenido en el Acuerdo Gubernativo No. 203-2000, que modifica al No. 584-97 “Reglamento Disciplinario de la Policía Nacional Civil” .

De acuerdo con la Licenciada Verónica Godoy de–IMASP-, los delitos y faltas más comunes cometidos por elementos de la Policía Nacional Civil, son: el cohecho, el cohecho pasivo, abuso de autoridad, robo, hurto y malos procedimientos.

Desde una visión de conjunto, se percibe que los procesos de enjuiciamiento y la aplicación de sanciones administrativas han mejorado. Sobre todo a partir del año 2003 con la aplicación del nuevo reglamento disciplinario. Anterior a esto los procesos tardaban tres años, actualmente duran 4 meses.

En algunos casos cuando se presentan denuncias por faltas o delitos cometidos internamente, se corre el riesgo de ser discriminado y recibir un trato no adecuado, esto sucedió a un grupo de mujeres policías que denunciaron ser victimas de acoso sexual por parte de un superior. A pesar de que ganaron el proceso disciplinario interno, posteriormente fueron trasladadas a lugares lejanos para ejercer su labor.

Mas allá de las sanciones administrativas por faltas o delitos cometidos a lo interno o externo de la institución, el proceso penal en contra de elementos de la PNC presenta una serie de debilidades y limitantes, inicialmente existe una deficiente investigación por parte de la ORP o ni siquiera la hay, por lo que no siempre se puede comprobar la comisión del delito o falta, existen amenazas a las victimas y a quienes hacen la investigación, aparte del papel que juega la corrupción dentro del proceso de investigación.

Por su parte la ORP y la oficina de Régimen Disciplinario cuentan con escasos recursos, no se dispone de fondos para viáticos, situación que se agrava al estar centralizadas estas dependencias en la ciudad capital.

7.2.5 Fiscalía contra la Corrupción:

El Acuerdo 3-99 del Consejo del Ministerio Público del 28 de diciembre de 1999, crea la Fiscalía de Sección Contra la Corrupción, cuya competencia es: “investigar perseguir penalmente los delitos que constituyan hechos de corrupción en los que se encuentren implicados funcionarios y empleados públicos”.

Según el artículo 1 del Reglamento de Organización y Funciones[iv], esta “tiene a su cargo la investigación, persecución penal y la acción penal de todo delito cometido por funcionario, empleado público y particulares, en relación con la administración pública y de los delitos que atenten contra la economía del país, el régimen tributario y aduanero”.

En un determinado momento la Fiscalía Contra la Corrupción se saturó de trabajo, además de conocer los delitos por corrupción específicamente, también debía encargarse de los casos de defraudación fiscal. A partir del año 2004, esta situación principio a cambiar en la práctica, aunque no en el texto de su Reglamento de Organización y Funciones. A lo anterior hay que sumar las debilidades que provoca la falta de definición de los casos de corrupción de alto impacto y la ausencia de criterios uniformes para la actuación de oficio.

Lo datos estadísticos proporcionados por la Fiscalía de Sección Contra la Corrupción, en este tema se muestran en el cuadro siguiente:

Cuadro 4

Ministerio Público: Fiscalía de Sección contra la Corrupción

Número de Denuncias ingresadas

Período 2004 – 2005

En la nota enviada por la Fiscalía se menciona “ que se redujo el número de denuncias en el año 2005, mejorando con esto la capacidad para investigar cada uno de los casos”.

Se puede concluir que si bien se ven algunos cambios a nivel institucional, las debilidades de la fiscalía aún repercuten en la baja cantidad de condenas que se logran en la persecución penal de delitos por corrupción.

[i] Artículos del 358 “A” al 358 “D”, Código Penal.

[ii] Decreto Número 91-2005 del Congreso de la República, publicado el 21 de diciembre de 2005.

[iii] Acuerdo 1-2000 del Fiscal General de la República del 11 de mayo del 2000

[iv] Acuerdo 1-2000 del Fiscal General de la República del 11 de mayo del 2000