La CGR es uno de los pilares más importantes dentro del sistema de rendición de cuentas en Panamá.

El artículo 17 de la ley orgánica de la CGR dice:

Toda persona que reciba, maneje, custodie o administre fondos o bienes públicos, está en la obligación de rendir cuentas a la Contraloría General, en la forma y plazo que esta, mediante reglamento, determine[i].

Es un organismo estatal independiente, de carácter técnico, cuya misión es fiscalizar, regular y controlar los movimientos de los fondos y bienes públicos, además de examinar, intervenir, fenecer y juzgar las cuentas relativas a los mismos. La Contraloría también llevará contabilidad pública nacional, prescribe los métodos y sistemas de contabilidad de las dependencias públicas, y dirige y forma la estadística nacional.

Nombramientos

El Contralor y el Subcontralor son nombrados por la Asamblea Legislativa[ii]. El mérito no es una condición para escoger al Contralor; sin embargo, con la última reforma constitucional se estableció que el mismo no puede haber sido condenado por delito doloso con pena privativa de la libertad de cinco años o más. No existe ningún impedimento para que un contralor pertenezca a un partido político.

El personal de la Contraloría dependerá y será nombrado por el Contralor General, quien determinará los requisitos para el desempeño de sus cargos.[iii]

Organización

Esta integrada por el despacho del Contralor, del Subcontralor, la Secretaría General, el Consejo de Directores y por las direcciones y dependencias que sean necesarias para el adecuado cumplimiento de su misión, incluyendo las que tienen a su cargo el juzgamiento de las cuentas.

Son de particular relevancia, para efectos del Sistema Nacional de Integridad, el despacho del Contralor, la Dirección de Auditoría General, la DRP, la Dirección de Investigaciones Especiales, y la Dirección de Informática.

Además de llevar la contabilidad pública nacional y prescribir los sistemas de contabilidad de las dependencias públicas, la CGR es responsable por fiscalizar, regular y controlar los movimientos de los fondos y bienes públicos. [iv]

Figura 5 Contraloría general de la república Organigrama, Año 2004.

Fuente: Informe de Fundación para el Desarrollo de la Libertad Ciudadana.[v]

El Contralor General de la República

Planea, dirige y coordina las funciones constitucionales y por disposiciones especiales asignadas a la Contraloría General, por cuya marcha es conjuntamente responsable con el Subcontralor General.

El Contralor es considerado como el defensor constitucional del patrimonio público y de la ley del Presupuesto General del Estado. De allí que, entre sus potestades discrecionales, asignadas constitucionalmente, se encuentra la de determinar los casos en que habrá de ejercer el control previo sobre las distintas instituciones públicas. La disposición contenida en el artículo 275 constitucional señala que se trata de un organismo independiente y su titular solo podrá ser removido por la CSJ en virtud de causas definidas en la ley.

La lógica del control administrativo y financiero del Estado se basa en la ejecución del control en dos momentos del proceso, uno denominado control previo, llevado a cabo por la Dirección de Fiscalización general, y otro titulado control posterior, realizado por la Dirección de Auditoría General. En el primer momento el interés del control se centra en el cumplimiento de las normas establecidas para la ejecución de los desembolsos correspondientes. Si los trámites cumplen estas normas pueden seguir su curso, hasta el desembolso y ejecución del gasto previsto. En el segundo momento lo que se persigue es verificar si lo que se ha gastado se ha hecho según el objeto del gasto previsto y de acuerdo a las reglas estipuladas para tal efecto. Para este control el Estado cuenta con dos auditores, uno de ellos de la Contraloría (auditor externo) y otro nombrado por la institución correspondiente (auditor interno).

La Dirección de Auditoría General

El mandato de fiscalización de los fondos públicos, que la Constitución le asigna a la Contraloría, faculta al desarrollo del control posterior, el cual es llevado a cabo por la Dirección de Auditoría General (DAG). Esta instancia cuenta con 221 auditores, está integrada por 6 departamentos y tiene 5 oficinas Regionales que cubren 9 Provincias y las áreas comarcales.

Sus objetivos son: evaluar, fiscalizar, controlar, auditar, promover y monitorear las acciones administrativas, presupuestarias, financieras y fiscales, esenciales para el fortalecimiento de las estructuras de control interno, con el propósito de salvaguardar la efectividad, eficiencia y economía de las operaciones institucionales, según las leyes reguladoras de la materia, las normas de auditoría y el control interno gubernamental para la República de Panamá.

Durante el año 2005 se culminaron importantes informes de auditoría sobre investigaciones que la sociedad en general exigió a la Contraloría General. Estas investigaciones denominadas como de alto perfil por sus implicaciones, fueron remitidas al Ministerio Público y a la DRP para los juzgamientos respectivos.

Al 31 de diciembre de 2005 se culminó un total de 492 informes de auditoría. Se presentan 368 solicitudes pendientes de asignar y en ejecución aparecen un total de 245 exámenes. De enero a diciembre se han recibido un total de 341 solicitudes, éstas se incluyen en el detalle de auditorías en ejecución y auditorías pendiente de asignar.

Cuadro 9 Contraloría general de la república Informes de auditoría terminados, Año 2005

Fuente: Dirección de Auditoría General (CGR)

La principal limitación son los recursos humanos disponibles pues en ocasiones el número de auditorías solicitadas excede la capacidad de trabajo de la Dirección. Hay limitaciones de espacio y equipo informático.

No todas las instituciones públicas tienen un reglamento interno definido y no todas tienen controles internos administrativos y operativos eficientes. Cuando una evaluación determina la existencia de un alto riesgo, surge la necesidad de realizar un análisis exhaustivo, el cual consiste en verificar si los fondos públicos se han manejado con corrección tal como lo exige nuestra Constitución Política, además de verificar si se ha cumplido con las Normas de Control Interno, lo cual genera un Informe de Auditoría.

Cuando se detectan irregularidades se elabora el Informe Especial de Auditoría, el cual luego de la revisión jurídica es remitido al Ministerio Público para los efectos penales, y una copia se remite a la entidad para efectos de las sanciones administrativas. También se genera un informe de antecedentes que es enviado a la DRP para resarcir al estado de la lesión patrimonial. Previo a estos procesos el informe se somete a un proceso de calidad a lo interno de la Dirección y es enviado al señor Contralor para su aprobación, luego lo devuelve a la Dirección de Auditoría General y este es remitido, a través de notas firmadas por el Contralor a las instancias antes referidas.

La Dirección de Responsabilidad Patrimonial

La DRP fue creada en el año 1990 para recuperar los bienes que los militares y sus cómplices civiles habían usurpado al Estado durante la dictadura militar. Sin embargo, todavía se mantiene ¿vigente y en funcionamiento?. Durante este tiempo no solo ha seguido procesos relacionados al período de la dictadura, sino también ha realizado investigaciones por supuesta lesión patrimonial en los dos últimos gobiernos democráticos.

La DRP es un ente de naturaleza mixta, más de carácter administrativo que jurisdiccional, integrada por 3 magistrados que deberán cumplir los mismos requisitos que los magistrados de la CSJ y que son designados por el Contralor.

Corresponde a la DRP decidir sobre la responsabilidad patrimonial que frente al Estado les puede corresponder a las personas que se encuentren taxativamente descritas en algunas de las siguientes hipótesis:

· A los agentes y empleados de manejo de bienes y fondos públicos por razón de su gestión, y a los agentes y empleados encargados de su fiscalización;

· A las personas que a cualquier título, al haber tenido acceso a fondos o bienes públicos, se hubiesen aprovechado indebidamente de los mismos, en su beneficio o en beneficio de un tercero;

· A las personas que hayan figurado como empleados públicos y en esta condición hayan recibido salarios o emolumentos pagados con fondos públicos, sin haber prestado los servicios al Estado, cuya retribución se pretendía con los salarios o emolumentos recibidos;

· A las personas que por sí, o por medio de personas jurídicas, hayan sido beneficiarias de pagos hechos con fondos públicos, sin haberle prestado servicios ni brindado contraprestaciones al Estado, o que el valor reconocido a las mismas guarde una desproporción notoria respecto del servicio efectivamente prestado;

· y, a las personas que hubiesen adquirido títulos valores del Estado de cualquier clase de un modo indebido y a los funcionarios que voluntariamente lo hubiesen propiciado[vi].

Las decisiones de la DRP están sujetas al control de la legalidad que ejerce la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo de la CSJ. Contra ellas cabe el recurso de reconsideración ante la propia DRP. La CSJ se ha pronunciado positivamente sobre demandas de amparo de garantías en algunos casos.

Hoy día, luego de la reciente reforma constitucional, se espera que el recientemente creado Tribunal de Cuentas reemplace a la DRP.

A pesar de su consideración a nivel constitucional, el Tribunal de Cuentas requiere de la aprobación de una norma que regule sus operaciones. La misma ya fue confeccionada y está a la espera de la aprobación por parte de la Asamblea Nacional. Sin embargo, la misma ha pospuesto su discusión por falta de tiempo[vii].

Dirección de Denuncia Ciudadana

Dirección de la Contraloría General, creada mediante Decreto Núm. 083-DDRH del 5 de abril del 2006 reemplaza a la Dirección Nacional de Investigaciones Especiales para brindar al ciudadano la oportunidad de hacer sus denuncias y darle seguimiento de forma tal que las investigaciones y sus avances puedan ser monitoreadas por él mismo de una forma confiable. Cuenta con enlaces a las distintas entidades del gobierno nacional, para realizar las investigaciones a las denuncias presentadas.

Todas las personas que así lo consideren pueden realizar sus denuncias ciudadanas sobre actos que consideren incorrectos. Estas denuncias pueden realizarse en forma escrita, telefónicamente o personalmente. Para ello, se cuenta con un sistema informático que recibe llamadas las 24 horas del día, protegiendo al denunciante mediante la distorsión de su voz. Estas denuncias son investigadas por la Dirección de Investigaciones especiales de la Contraloría General y los resultados son comunicados al denunciante y a las autoridades, tanto de la institución en la que se realizó el acto denunciado, como a las autoridades y tribunales competentes, en los casos en que así lo amerite el resultado de la investigación.

Cuadro 11 Denuncias recibidas. Febrero 2006.

Fuente: Contraloría General de la República. Denuncia Ciudadana. Estadística hasta 31 de octubre de 2006

Cuadro 12 Estatus de las denuncias. Noviembre 2006.

Fuente: Contraloría General de la República. Denuncia Ciudadana. Estadística hasta 31 de octubre de 2006

Para el año 2006, la nueva Dirección de Denuncia Ciudadana recibió un total de 788 denuncias.

El proceso de denuncia está disponible en la WEB para todos los ciudadanos en la dirección: www.denunciaciudadana.gob.pa

Declaración de Bienes Patrimoniales.

La Contraloría es la depositaria de los informes –autenticados por Notaría - por declaración jurada del estado patrimonial de los funcionarios públicos quienes, según lo establecido en la Ley 59 de 1999, deben cumplir con este requisito en el término de diez días hábiles, a partir de la toma de posesión de sus cargos respectivos.

La Contraloría debe investigar la veracidad de esta información y, en caso que encuentre evidencia de enriquecimiento injustificado, deberá remitir una copia autenticada de lo actuado a la Procuraduría de la Nación para establecer la responsabilidad penal que corresponda.

Para enero de 2006, el 87.3% de los 2093 funcionarios de manejo en todo el país cumplieron con la Ley 59 de 1999 que obliga a estos servidores a presentar una Declaración Jurada de Estado Patrimonial).

Se notó un incremento notable de funcionarios públicos de alta jerarquía y de manejo que presentaron su declaración de bienes patrimoniales, en cumplimiento con la Ley 59. De 120 declarantes en el año 2005 se alcanzó un total de 2 170 para el año 2006[viii].

En estos casos se han dado instrucciones a las oficinas de fiscalización para que verifiquen el funcionamiento efectivo de esas juntas comunales en las que sus tesoreros no han presentado la correspondiente DJEP.

Los primeros meses del año 2006, se pondrá en práctica el Programa de Rendición de Cuentas” de la Contraloría General.

Este Programa consiste en que las entidades públicas, dependencias del Estado y todas las personas que administren, por orden de una entidad oficial, fondos o bienes pertenecientes a terceros, estarán obligados a rendir cuentas a la Contraloría en la forma y plazo que, mediante un reglamento, se determine.

También tendrán esa obligación los representantes de las sociedades y asociaciones que reciben subsidio del Estado; en razón de que manejen, custodien o administren fondos y bienes públicos. “Este será un proceso encaminado a mejorar la transparencia y la honradez en la Gestión Pública”, destaca el informe.

Es importante resaltar también que en caso de incumplimiento que tenga la persona o entidad para con la solicitud de “Rendición de Cuentas” que requiera la CGR, se procederá a sancionar con multa de 50 a 500 dólares estadounidenses según la gravedad del caso al que no realice su Declaración oportunamente, o de ser necesario, la Contraloría podrá solicitar la suspensión y destitución del servidor en caso de negligencia grave[ix].

En la práctica las declaraciones de bienes no son de acceso público, a pesar que normas concordantes como la Ley 59 de 1999 y los artículos 1728 y 1752 del Código Civil, claramente establecen la publicidad de las declaraciones y las Escrituras Públicas.[x]

A pesar de ello, se pueden observar algunos avances:

1. En el Nodo de Transparencia de la Defensoría del Pueblo, cuenta con 25 Declaraciones Juradas de Estado Patrimonial, de funcionarios y ex funcionarios que voluntariamente han accedido a hacer las suyas de conocimiento público;

2. Recientemente la Comisión de Estado por la Justicia, organismo funcional derivado del Pacto de Estado por la Justicia, recomendó formalmente a la Asamblea Nacional, que se modifique la Ley 59 de 1999 sobre Declaraciones Juradas de Estado Patrimonial, para que no quede duda alguna sobre el carácter de publicidad de las mismas. Se espera que tal recomendación sea acogida favorablemente por los Diputados, para evitar cualquier interpretación restrictiva sobre este tema; y,

3. Con la reforma constitucional se modificó el artículo 299 para incluir a los Magistrados del TE, los Magistrados del Tribunal de Cuentas, el Fiscal General Electoral y al Defensor del Pueblo entre la lista de aquellos funcionarios públicos que tienen la obligación de presentar declaración jurada de su estado patrimonial a la CGR.

Enriquecimiento injustificado

La estrategia de solicitar una declaración jurada de bienes a funcionarios responsables por el manejo de fondos públicos tiene el objetivo de prevenir el enriquecimiento injustificado por funcionarios del Estado.

Sin embargo, la forma como está regulado el proceso de investigación y sanción de estos casos atrae numerosas críticas[xi], la principal de todas es la obligatoriedad del ciudadano denunciante para “proveer las pruebas pertinentes que justifiquen el origen y procedencia de los bienes que posea, sea por sí o por interpuesta persona natural o jurídica, y que sobrepasen los declarados o los que probadamente superen sus posibilidades económicas.”[xii] Este requisito hace “ilusoria la persecución judicial efectiva de esta conducta delictiva que afecta al conjunto social.”[xiii]

Para darle a este instrumento una verdadera efectividad de mecanismo preventivo hace falta instituir el hábito periódico de dicha declaración, porque esa es la única manera de verificar que se han producido aumentos patrimoniales injustificados y que podrían no ser justificables.

Rendición de cuentas

La CGR es la principal garante de rendición de cuentas del resto de las instituciones que administran recursos públicos en Panamá.

La Constitución obliga a la CGR a “informar a la Asamblea Nacional y al Órgano Ejecutivo sobre el estado financiero de la Administración Pública y emitir concepto sobre la viabilidad y conveniencia de la expedición de créditos suplementales o extraordinarios”[xiv].

El Contralor también puede ser conminado a rendir cuentas ante la Asamblea Nacional cuando esta lo disponga. Este proceso se realiza a través de la resolución de un cuestionario escrito y específico[xv].

La Contraloría General realiza todos los años un informe trimestral de las finanzas del sector público, la evolución de la economía, el estado de la deuda pública, la planilla estatal y la ejecución presupuestaria. Esta información es de acceso público en la biblioteca de la institución y a través de su página Web[xvi]. Sin embargo, esta última forma de publicación contiene sólo los informes más recientes y carece de un archivo con informes previos.

También publica un informe anual de gestión institucional donde comunica los más recientes avances en la gestión de los objetivos de la CGR de acuerdo a su ley orgánica. Este informe incluye logros de alcance nacional en las áreas funcionales y logros de alcance institucional.

[i] Ley 32 de 1984, “Por la cual se adopta la Ley Orgánica de la CGR”. Gaceta Oficial Nº 20,188 de noviembre de 1984. Página 12.

[ii] Numeral5, artículo 161 de la Constitución Política de la República de Panamá. Gaceta Oficial Nº 25,176 del 15 de noviembre de 2004.

[iii] Artículo 5 de Ley 32 de 1984, “Por la cual se adopta la Ley Orgánica de la CGR”. Gaceta Oficial Nº 20,188 de noviembre de 1984. Página 3.

[iv] Artículo 1 de Ley 32 de 1984, “Por la cual se adopta la Ley Orgánica de la CGR”. Gaceta Oficial Nº 20,188 de noviembre de 1984. Página 1.

[v] Fundación para el Desarrollo de la Libertad Ciudadana. “Propuestas para el fortalecimiento de las instituciones que previenen e investigan la corrupción en Panamá”. Editorial Fundación para el Desarrollo de la Libertad Ciudadana. Panamá, 2004. URL: <http://www.libertadciudadana.org/Proyectos/Instituciones_anticorrupción_Pan04.pdf>

[vi] Artículo 2 de Decreto de Gabinete Nº 36 de 1990. “Por el cual se crea dentro de la CGR la DRP y se adopta su procedimiento”. Gaceta Oficial Nº 21,479 de 1990.

[vii] ARCIA, José. “Tribunal de Cuentas archivado”. Martes Financiero. Edición Nº 432 del 4 de julio de 2006. URL: <http://www.martesfinanciero.com/history/2006/07/04/Columnas/nacional.html>

[viii] “Informe de Gestión Institucional, 2006. Introducción”. Contraloría General de la República. Panamá. Febrero, 2007. Página 1. URL: <http://www.contraloria.gob.pa/archivos_informesdelc/informeEnero2007/intro.htm>

[ix] Ibidem.

[x] RODRIGUEZ, Guido. “Algunas consideraciones sobre el estado actual del Derecho de Acceso a la Información en Panamá”. Conferencia para Mesa Redonda sobre el Estado del Derecho de Acceso a la Información en AméricaCentral, Panamá y República Dominicana. Santo Domingo. Octubre, 2005. URL: <http://www.thedialogue.org/publications/programs/policy/politics_and_institutions/press_freedom/background_ca/rodriguez2.pdf>

[xi] ASVAT, Ebrahim. “Bitácora del Presidente”. Sábado 3 de diciembre de 2005. Diario El Siglo. Panamá. URL: <http://www.elsiglo.com/siglov2/Venus.php?fechaz=03-12-2005&idnews=7999>

[xii] Artículo 8 de la de Ley Nº 59 de 1999. “Que reglamente el artículo 299 de la Constitución Política y dicta otras disposiciones contra la corrupción administrativa”. Gaceta Oficial Nº 23,961 de enero de 2000. Panamá.

[xiii] ARBOLEDA, Cristóbal. “Denuncia contra un servidor público y la prueba sumaria”. Lunes 12 de mayo de 2003. Diario La Prensa. Panamá. URL: <http://mensual.prensa.com/mensual/contenido/2003/05/12/hoy/opinion/1008260.html>

[xiv] Numerales 9 y 13, artículo 280 de la Constitución Política de Panamá. Sitio Web EPASA. URL: <http://www.epasa.com/constitucion/consti9.html#3>

[xv] Numerales 9, artículo 161 de la Constitución Política de Panamá. Sitio Web EPASA. URL: <http://www.epasa.com/constitucion/consti5.html>

[xvi] CGR. URL: <www.contraloria.gob.pa>