ESTRUCTURA INSTITUCIONAL

Generalidades

Administración presupuestaria.

El Presupuesto General del Estado forma parte del sistema de planificación y administración financiera de los recursos del Estado panameño. Está presente en todos los niveles de su gobierno y en la administración pública.

Según Armijo y Cortés el sistema presupuestario ha superado muchas de sus debilidades a lo largo de los últimos años[i]. Mucha de la inversión en tecnología y sistemas de información se ha orientado a dar mayor transparencia a la gestión presupuestaria; hoy día se cuenta con información actualizada sobre las asignaciones presupuestarias a proyectos de inversión pública que se hace de conocimiento público a través del Internet (http://sirip.mef.gob.pa/diprena_web/v9/index.php).

Servicio civil.

La Constitución organiza la administración de personal público en varias carreras profesionales: Carrera Administrativa, Carrera Judicial, Carrera Docente, Carrera Diplomática y Consular, Carrera de las Ciencias de la Salud, Carrera Policial, Carrera de Ciencias Agropecuarias, Carrera de Servicio Legislativo y otras que determine la Ley; Cada una tiene su respectiva normativa; sin embargo, existe una ley general de Carrera Administrativa obligatoria para todas las dependencias del Estado, y es fuente supletoria de derecho para aquellos servicios públicos que se rijan por las demás Carreras, o por leyes especiales[ii].

No todos los funcionarios panameños pertenecen a alguna carrera pública profesional; muchos están regulados sólo por los reglamentos internos de cada institución.

Recientemente fue aprobada una nueva ley que modificó la ley de Carrera Administrativa y, según el presidente Martín Torrijos, ésta “reconoce y fomenta la profesionalización de los servidores públicos en base al mérito, al talento y a los años de servicios”[iii] entre otras virtudes. Esta política busca eliminar los vicios del sistema que fomentan el clientelismo político y la ineficiencia del servidor público.

Cuadro 4 Encuesta De Hogares Población Ocupada De 15 Y Más Años De Edad En La República, Según categoría De Ocupación Período: Agosto 2002-2003

Fuente: Encuesta de hogares. CGR de Panamá

Gobierno y gerencia

Administración presupuestaria.

Según las Normas Generales de Administración Presupuestaria (NGAP), el Presupuesto General del Estado es una estimación de los ingresos y la autorización máxima para los compromisos de las instituciones del gobierno central, las instituciones descentralizadas, las empresas públicas y los intermediarios financieros[iv].

Las NGAP rigen la ejecución, seguimiento y evaluación del presupuesto, y son de obligatorio cumplimiento hasta por las sociedades anónimas en las que el Estado posee la totalidad de las acciones. Los municipios y juntas comunales pueden tener su propia normativa legal, pero aplican las NGAP de manera supletoria (cuando sus propias disposiciones no faciliten la toma de decisiones)

Las entidades con competencia reguladora del presupuesto público son el Ministerio de Economía y Finanzas, la Contraloría General de la República, la Asamblea Nacional y Municipios.

Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), representando al Órgano Ejecutivo, es el responsable de elaborar el Presupuesto General del Estado bajo consulta constante con las diferentes dependencias del Estado. El MEF, según la ley nº 97 de 1998, está encargada con la formulación de iniciativas en materia de política económica y financiera del Estado, y dirigir la administración presupuestaria del sector público. Esto incluye el trabajo de asesoría y orientación sobre administración presupuestaria a todas las entidades públicas, proponer medidas de contingencia o reducción del gasto en caso de ser necesario, y rendir cuentas sobre la situación de las finanzas públicas.

Dentro del MEF, la Dirección de Presupuesto de la Nación tiene la función de dirigir la administración del Presupuesto Público. Para ello cuenta con las siguientes unidades administrativas:

· Departamentos de Programación Presupuestaria

· Administración Presupuestaria del Gobierno Central

· Administración Presupuestaria del Sector Descentralizado

· Centro de Cómputo

Organigrama de la Dirección de Presupuesto de la Nación del MEF

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas. Página web. www.mef.gob.pa

La Contraloría General de la República es un organismo estatal independiente, de carácter técnico, cuya misión es fiscalizar, regular y controlar los movimientos de los fondos y bienes públicos.

En materia presupuestaria, asesora al Órgano Ejecutivo y la Asamblea Nacional en cuanto a la conveniencia o viabilidad de créditos suplementales o extraordinarios, fiscaliza las cuentas del sector público y vela por que la ejecución del Presupuesto General del Estado se realice conforme a las leyes. La Dirección Nacional de Asesoría Fiscal de la Contraloría es el departamento encargado de asesorar al Contralor General en materia económica, financiera y presupuestaria.

Entre las funciones legislativas que le asigna la Constitución Nacional, la Asamblea Nacional tiene la obligación de intervenir en la aprobación del Presupuesto del Estado.[v] A ella le corresponden las tareas de examinar, modificar, rechazar o aprobar el proyecto de Presupuesto.

En la Asamblea Nacional existe una Comisión de Trabajo quien analiza previamente el proyecto remitido por el Ejecutivo antes de remitirlo al pleno para su discusión general. Su nombre es Comisión de Presupuesto y tiene las siguientes funciones:

· Aprobar o rechazar el Proyecto de Ley de Presupuesto General del Estado, que el Órgano Ejecutivo envía a la Asamblea Legislativa, de acuerdo con el ordinal 7 del artículo 179 y con el artículo 267 de la Constitución Política de la República;

· Aprobar o rechazar las solicitudes de crédito suplementario o extraordinario, adicionales al Presupuesto, que sean presentadas por el Órgano Ejecutivo;

· Aprobar o rechazar la Ley General de Sueldos que envíe el Órgano Ejecutivo a la Asamblea, y toda ley relativa al aumento, disminución o supresión de sueldos, y otras asignaciones de los servidores públicos, tanto del Gobierno Central como de las entidades autónomas y semiautónomas; y

· Participar en las consultas relativas a la elaboración del Presupuesto General del Estado, que realice el Órgano Ejecutivo con las diferentes dependencias y entidades de conformidad con el artículo 266 de la Constitución Política, y vigilar la ejecución, fiscalización, control y cumplimiento de la Ley de Presupuesto.

Servicio civil.

El Órgano Ejecutivo es el principal responsable de establecer un marco regulador que guíe la conducta de los servidores públicos; esta se realiza ya sea por medios coercitivos o inspirativos[vi].

Así, se crea la Dirección General de Carrera Administrativa (DIGECA) como organismo normativo de las políticas de recursos humanos que dicte el Ejecutivo, sometida a las disposiciones de la Constitución Política y de las normas que se desarrollen para facilitar su implementación.

Organigrama de la Dirección General de Carrera Administrativa

DIGECA es una unidad asesora del Órgano Ejecutivo[vii]. Su función es la de organizar y seleccionar al personal que ha de entrar al servicio público y poner, luego, esos recursos a disposición de los funcionarios administrativos en quienes reside la facultad ejecutiva final de nombrar y remover el personal.

MECANISMOS DE PROMOCIÓN DE INTEGRIDAD

Transparencia

Administración presupuestaria.

El acceso público a la discusión del Presupuesto es nula en las fases de planeación y propuesta a nivel de cada institución y asignación por el MEF. Cuando el proyecto de presupuesto llega a la Asamblea Nacional sólo podrán concurrir con voz, pero sin voto, los Diputados, los Ministros de Estado, los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y el Contralor General de la República. Los Legisladores o Legisladoras solamente tendrán derecho a proponer modificaciones, sin alterar la cifra total del Presupuesto.[viii] El proceso en la Asamblea es reservado.

En cuanto a las NGAP, recientemente se incluyó el Principio de Transparencia en su articulado. Este principio sólo especifica que el Presupuesto debe reflejar el total de ingresos corrientes y de capital, incluyendo los de gestión institucional, y que esta información se publicará en los medios de comunicación.

Servicio civil

La Dirección General de Carrera Administrativa describe sus objetivos y actividades a través de su página web (http://www.presidencia.gob.pa/digeca/index.htm). Sin embargo, la misma no incluye informes de gestión política, administrativa ni financiera.

Según la Ley de Carrera Administrativa, la DIGECA tiene, entre sus funciones, la de informar al Órgano Ejecutivo y Legislativo sobre la evolución y control de la carrera administrativa.[ix]

Independencia

Administración presupuestaria.

El Director de la Dirección de Presupuesto del MEF es de libre nombramiento y remoción por el Ministro de Economía y Finanzas quien, a su vez, responde directamente al Presidente de la República, quien tiene derecho constitucional para nombrar o destituir a cualquiera de sus ministros.

En el caso de la Asamblea Nacional, la Comisión de Presupuesto está compuesta por quince diputados, elegidos por votación entre todos los diputados. Según el artículo 162 de la Constitución, la conformación de cada Comisión debe garantizar la representación proporcional de la minoría de los partidos que integran la Asamblea Nacional.

Servicio civil.

El artículo 11 de la ley 9 de 1994 establece que el Director de la Dirección de Carrera Administrativa es nombrado por el Presidente de la República y, aunque sólo se le puede despedir bajo criterios determinados por ley, estos siguen siendo demasiado amplias como para garantizar independencia:

Artículo 14 de la Constitución Política: El Presidente de la República tendrá la facultad de destituir al Director y al Subdirector General de Carrera Administrativa, de acuerdo con las siguientes causales:

1. Incapacidad o incompetencia en el desempeño de sus funciones, determinada mediante informe motivado de la Junta Técnica, en cuanto al Director General; y en base al informe motivado del Director General, en cuanto al Subdirector General.

2. Existencia de resolución de tribunal competente que ordena la destitución como consecuencia de la comisión de delito.

3. Incumplimiento de las políticas de recursos humanos del Órgano Ejecutivo.

Rendición de cuentas

Códigos de ética

En lo que concierne a la promulgación e implementación de códigos de ética, Panamá ha concretado algunos esfuerzos para dotar a toda agencia o dependencia del Estado de sus respectivos Códigos de Ética. Estos esfuerzos han sido concretados con la promulgación e implementación misma de la Ley Nº 6 de 22 de enero de 2002.

Sin embargo, el Órgano Ejecutivo, mediante Decreto Ejecutivo[x], resolvió adoptar un código uniforme para que sea cumplido por todos los servidores del Ministerio Público ya que antes de la promulgación de la ley 6 ya habían Códigos de Ética sin embargo no seguían los criterios uniformados establecidos en esta ley. El mismo fue adoptado y es promovido en todas las instituciones de gobierno por la Procuraduría de la Administración.

Por el momento, la normativa relativa al comportamiento ético de los servidores públicos carece de regulación en lo que respecta a aquellas actividades desempeñadas por los servidores públicos, con posterioridad al ejercicio de sus funciones.

Conflictos de interés

La Ley 9 de 1994, la cual desarrolla el Título de la constitución política y regula los derechos y deberes de los servidores públicos, especialmente los de carrera administrativa. Los artículos 137 y siguientes de esta Ley destacan el deber de estos servidores públicos de observar los principios morales y normas éticas como parámetros fundamentales de orientación en el desempeño de sus funciones; y el deber de informar a su superior, a fin de declararse impedido de la atención de un trámite administrativo que ataña a sus familiares, hasta el cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad[xi]

En ese mismo orden de ideas, esta ley contiene normas relacionadas con las prohibiciones que impiden, inhabilitan o prohíben la participación del servidor público en algunos actos o conductas específicas, tales como exigir la afiliación o renuncia a un determinado partido para poder optar por un puesto público o poder permanecer en el mismo y privilegiar los trámites de personas naturales o jurídicas de familiares que pretendan celebrar contratos con la Nación, o que soliciten o exploren concesiones administrativas, o que sean proveedores o contratistas[xii]. La violación de las prohibiciones aquí señaladas acarrea la imposición de sanciones que son aplicadas de manera positiva, de acuerdo con la gravedad de la falta.

Panamá también cuenta con mecanismos para hacer efectivo el cumplimiento de las medidas para prevenir conflicto de intereses. Entre ellos conviene destacar los que se mencionan a continuación[xiii]:

1. Dentro de los mecanismos de orden sancionatorio, definidos en las normas y en las disposiciones reglamentarias y otras disposiciones especiales, se encuentra el Artículo 448 del Código Judicial que se refiere a la competencia, procedimientos y sanciones por infracciones a la ética judicial; el “Modelo de Reglamento Interno para las Instituciones del Sector Público” que expresamente se refiere a las conductas que riñen con los intereses institucionales; y el Código Penal.

2. En el caso de alguna institución que no haya adoptado el Reglamento Interno que se menciona en el párrafo anterior, la Ley 38 del 2000, exige la aplicación de las medidas correctivas necesarias, incluyendo la sanción de las conductas referidas; y establece los niveles de gravedad y su correlativa sanción administrativa, cuando corresponda, o su remisión al Ministerio Público, en caso de infracciones de la norma penal[xiv].

3. Corresponde también citar otros mecanismos como el establecido por el articulado de la Ley 22 de 27 de junio de 2006, que regula la contratación pública, sanciona con nulidad absoluta los contratos que se celebren por personas inhabilitadas para contratar según lo determina esta ley, por ejemplo: los servidores públicos en general y quienes hayan intervenido, en cualquier forma, en la preparación, evaluación, adjudicación o celebración de un procedimiento de selección de contratista; así como los artículos 760 a 763 y 395 del Código Judicial que instituyen el mecanismo de recusación en el supuesto que un juez o magistrado no es declare impedido, a pesar de existir un conflicto de interés, en los casos bajo su conocimiento, extendiéndose esta disposición a los Agentes de Instrucción.

4. Asimismo, los artículos 448 y siguientes del Código Judicial establecen un procedimiento para la investigación y sanción de violaciones a la ética judicial, entre las que se encuentran disposiciones para evitar el nepotismo y favoritismo al momento de seleccionar auxiliares de la administración de justicia –administradores y curadores-, la prohibición de dejarse influir por exigencias partidistas; y la prohibición de ocupar cargos privados que obstaculicen o pueda obstaculizar el buen desempeño de sus funciones judiciales.

El régimen general establece un catálogo completo de normas de conducta para el correcto, honorable y adecuado cumplimiento de la función pública orientadas a alcanzar los principios que establece la Convención Interamericana contra la Corrupción.

La legislación panameña prevé los regímenes de incompatibilidades, impedimentos, inhabilidades y prohibiciones en el ejercicio de la función pública o el conocimiento de alguna materia de altos funcionarios del Órgano Judicial y Ministerio Público y de los Órganos Legislativo y Ejecutivo que menciona la República de Panamá (artículo 150, 152, 175, 191 Constitución Política). Se nota, sin embargo, una ausencia de reglamentación de las previsiones que atañen a este régimen que en su definición tenga en cuenta las particularidades y la importancia de estos cargos y los mecanismos para hacerlos efectivos.

Obsequios y agasajos

El artículo 335 del Código Penal señala que será sancionado con prisión de 6 meses a 3 años o su equivalente en días multa, el servidor público que; sin haber incurrido en un hecho punible más severamente penado, reciba dinero u otro beneficio que le sea otorgado en consideración a su cargo, mientras permanezca en el ejercicio de éste.

La falta de desagregación de las estadísticas judiciales no permite saber si se han presentado casos de este tipo en las instancias judiciales.

En un taller sobre administración de la justicia y transparencia realizado en Panamá, se mencionó que es costumbre de los abogados ofrecer regalos a los funcionarios judiciales en el mes de diciembre, en especial a los jueces del ramo civil[xv]. De hecho, en el año 1997 se fotografiaron funcionarios del poder judicial aceptando regalos (La Prensa, 25 de diciembre de 1997). En el año 2000 nuevamente el tema de la aceptación de regalos salió a la luz pública cuando la Presidenta de la República le hizo obsequios de navidad a los legisladores (La Prensa, 8 de enero del 200).

En el Código Penal vigente (artículo 335), se estipula que, el que no justificare la procedencia de un enriquecimiento patrimonial, suyo o de persona interpuesta para disimular lo adquirido desde que asume el cargo o empleo público y hasta 1 año después de haber cesado en él, sin haber incurrido en un hecho punible más severamente penado, será sancionado con prisión de 2 a 5 años, 100 a 365, días multa e inhabilitación para ejercer cargos públicos por igual período al de la pena de prisión.

El Código de Ética prohíbe la recepción de regalos y agasajos por parte de los servidores públicos del Gobierno Central, a excepción de aquellos de menor cuantía que se realicen por razones de amistad o relaciones personales con motivo de acontecimientos en los que resulta usual efectuarlos[xvi].

Relación con otros pilares del SNI.

Administración presupuestaria

En materia presupuestaria, el MEF, como miembro del Órgano Ejecutivo, y la Contraloría General de la República son los las entidades con mayor interacción; tanto en las fases de estructuración programática, como en la de supervisión y control[xvii].

Servicio civil

Su relación con otras entidades públicas o privadas es educativa o asesora, especialmente con los Órganos Ejecutivo y Legislativo. También, sus funcionarios colaboran con organizaciones privadas y de la sociedad civil para educar sobre las condiciones en que se encuentra la Carrera Administrativa.

[i] ARMIJO, M. y CORTÉS, C. “Actualización de la Investigación Diagnóstica sobre la Administración Pública en Panamá”. Consejo Nacional de Transparencia contra la Corrupción y Banco Interamericano de Desarrollo”. Panamá, julio de 2006.

[ii] Artículo 5 de Ley Nº 9 de 1994, “Por la cual se establece y regula la Carrera Administrativa”. Gaceta Oficial Nº 22,562 de junio de 1994

[iii] Discurso del presidente Martín Torrijos durante el acto de sanción de la Ley sobre Carrera Administrativa. Lunes 2 de julio de 2007. URL: <http://www.presidencia.gob.pa/discurso.php?cod=1111&tex=>

[iv] Art. 178 de ley nº 54 de diciembre del 2006. “Por la cual se dicta el Presupuesto General del Estado para la Vigencia Fiscal 2007.” Publicado en la Gaceta Oficial nº 25 697 de diciembre de 2006.

[v] Art. 159 de la Constitución Política de Panamá.

[vi] Título XI de la Constitución Política de Panamá. Gaceta Oficial Nº 25,176 del 15 de noviembre de 2004.

[vii] Artículo 8 de Ley Nº 9 de 1994, “Por la cual se establece y regula la Carrera Administrativa”. Gaceta Oficial Nº 22,562 de junio de 1994.

[viii] Artículo 88 del Reglamento Interno de la Asamblea Nacional. Asamblea Nacional de Panamá. URL: < http://www.asamblea.gob.pa/asamblea/reglamento/index1.htm.>

[ix] Artículo 9 de ley nº 9 de 1994. “Por la cual se establece y regula la Carrera Administrativa”. Gaceta Oficial nº 22562 de junio de 1994. URL: “<http://www.asamblea.gob.pa/NORMAS/1990/1994/1994_100_2491.PDF>

[x] Decreto Ejecutivo Nº 246 de diciembre de 2004. “Por el cual se dicta el Código Uniforme de Ética de los servidores públicos que laboran en las entidades del gobierno central”. Gaceta Oficial Nº 25,199 de diciembre de 2004.

[xi] Incisos 1, 4, 6 y 18 del artículo 137 de Ley Nº 9 de 1994, “Por la cual se establece y regula la Carrera Administrativa”. Gaceta Oficial Nº 22,562 de junio de 1994.

[xii] artículo 138 de Ley Nº 9 de 1994, “Por la cual se establece y regula la Carrera Administrativa”. Gaceta Oficial Nº 22,562 de junio de 1994.

[xiii] Comité de expertos del Mecanismo de Seguimiento de la implementación de la Convención Interamericana contra la Corrupción. “Informe final sobre la implementación en la República de Panamá de las disposiciones de la Convención seleccionadas para ser analizadas en el marco de la primera ronda”. Washington D.C. Febrero 2004. Página 6.

[xiv] Artículos 80 al 88 Ley 38 de 2002, “Que aprueba el Estatuto Orgánico de la Procuraduría de la Administración, regula el procedimiento administrativo general y dicta otras disposiciones especiales”. Gaceta Oficial Nº 24,109 de agosto de 2000. Página 21. URL: <http://www.asamblea.gob.pa/NORMAS/2000/2000/2000_515_5092.PDF>

[xv] Comité de expertos del Mecanismo de Seguimiento de la implementación de la Convención Interamericana contra la Corrupción. “Informe final sobre la implementación en la República de Panamá de las disposiciones de la Convención seleccionadas para ser analizadas en el marco de la primera ronda”. Washington D.C. Febrero 2004. Página.

[xvi] Artículo 34 y 35 de Decreto Ejecutivo Nº 246 de diciembre de 2004, “Por el cual se dicta el Código Uniforme de Ética de los Servidores Públicos que laboran en las entidades del Gobierno Central”. Gaceta Oficial Nº 25,199 de diciembre de 2004. URL: < http://www.asamblea.gob.pa/NORMAS/2000/2004/2004_540_0340.PDF>

[xvii] Artículo 11 de ley 97 de 1998. “Por la cual se crea el Ministerio de Economía y Finanzas y se dictan otras disposiciones”. Gaceta Oficial nº 23 698 de diciembre de 1998. URL:<http://www.asamblea.gob.pa/NORMAS/1990/1998/1998_167_1586.PDF>