Estructura institucional

Generalidades

La Contratación Pública es uno de los instrumentos más importantes que utiliza el Estado, como administración, para ejecutar su presupuesto y se protege a través de normas de obligatorio cumplimiento y códigos de comportamiento ético.

El 28 de diciembre de 2006 entró en vigencia la Ley nº 22 de 2006 que unifica la normativa general de contratación pública del país y creó la Dirección General de Contrataciones Públicas. Esta norma se dispuso bajo gran presión pública por reducir los riesgos de corrupción que permitía la antigua legislación, especialmente cuando se contrataba de forma directa.

Según el Director de Contrataciones Públicas, Edilberto Ruiz, con la antigua normativa se disponían procesos muy largos y que no eran conocidos por los proveedores ni por la ciudadanía en general. Esto, según el Ingeniero Ruiz, motivaba la utilización excesiva de la contratación directa por parte de las instituciones contratantes, “…para rehuir a los trámites extensos que suponían los procedimientos de selección de contratista”. La nueva Ley agiliza los procedimientos de selección, crea nuevas entidades que gobiernan al sistema (Dirección General de Contratación Pública y el Tribunal Administrativo de Contratación Pública) y le dan equilibrio al sistema (DGCP y Tribunal), crea nuevos procedimientos que generan ahorro para el Estado y desburocratizan la gestión estatal (Convenio Marco y Compras por Catálogo).

Gobierno y gerencia

La Dirección General del Contrataciones Públicas es la entidad encargada de regular, interpretar, fiscalizar y asesorar en los procedimientos de selección de contratistas por las instituciones estatales. Debe Garantizar la participación de las personas naturales o jurídicas en igualdad de condiciones, cumpliendo con el principio de transparencia y proveer al Estado de los bienes y servicios necesarios para su funcionamiento.

Esta institución rige sobre los actos públicos que realicen el Gobierno Central, las entidades autónomas y semiautónomas, los intermediarios financieros y las sociedades anónimas en las que el Estado sea propietario del cincuenta y uno por ciento o más de sus acciones. Las entidades de gobiernos locales y la Caja de Seguro Social acatarán la autoridad de la normativa impuesta en la Ley de Contratación Pública de forma supletoria a sus propias normas.

Esta institución está a cargo de un Director General, quien ejercerá su representación legal.

Cada institución contratante, bajo la autoridad de la Dirección de Contratación Pública, cuenta con una dirección o departamento de compras institucionales que será responsable por el cumplimiento de las políticas y lineamientos de la Dirección de Contratación Pública, y la ejecución de todos los procesos de contratación pública establecidos por la Ley 22.

Otras entidades superiores con competencia sobre la contratación pública en Panamá son: El Consejo de Gabinete y el Consejo Económico Nacional (CENA).

El CENA es un organismo responsable de los asuntos de carácter financiero del Gobierno Central y de las entidades descentralizadas, conformado por el Ministro de Economía y Finanzas, el Ministro de Comercio e Industria, un ministro del área social designado por el Presidente de la República, el Gerente General del Banco Nacional de Panamá y el Contralor General de la República.

Este organismo tiene la potestad de autorizar la contratación directa en los contratos cuya cuantía sobrepase la suma de trescientos mil dólares (USD.300 000.00), sin exceder los tres millones dólares (USD.3 000 000.00). Cuando sobrepasa esta última cifra, será el Consejo de Gabinete el responsable por autorizar la contratación directa.

Todas las entidades mencionadas en este acápite pertenecen al Órgano Ejecutivo y sus miembros son nombrados por el Presidente de la República y, a excepción de los Ministros de Estado, son ratificados por la Asamblea Nacional.

Mandatos

Son funciones de la Dirección General de Contrataciones Públicas, entre otras, las siguientes:

1. Interpretar la Ley y su reglamento;

2. Dictar actos administrativos que garanticen la aplicación de la Ley y su reglamento y que posibiliten el funcionamiento de la Dirección y su interrelación con los demás organismos;

3. Absolver todas las consultas que surjan en relación a la contratación pública;

4. Asesorar a las Entidades públicas en la planificación y gestión de sus procesos de contrataciones;

5. Estandarizar los aspectos generales de los Pliegos de Cargos de cada tipo de acto público y de cada modo de contratación incluyendo formularios e instructivos;

6. Emitir las políticas y lineamientos generales para el diseño, implementación, operación y funcionamiento del sistema electrónico de contratación pública denominado “PanamaCompra” en coordinación con la Secretaría de la Presidencia para la Innovación Gubernamental;

7. Llevar a cabo las Licitaciones de Convenio Marco y Subasta en Reversa de acuerdo a lo que establece esta Ley y su reglamento;

8. Establecer el precio estimado para las compras de bienes y la prestación de servicios;

9. Fiscalizar en los almacenes o sitios de entrega de las entidades públicas, la calidad de los bienes que entreguen los contratistas producto de adjudicaciones de las Licitaciones de Convenio Marco;

10. Confeccionar, estructurar y administrar el Catálogo Electrónico de productos y Servicios;

11. Promover la máxima competencia posible en los actos de contratación de la Administración, desarrollando iniciativas para incorporar la mayor cantidad de oferentes. Además, deberá ejercer una labor de difusión hacia los proveedores potenciales de la Administración, de las normativas, procedimientos y tecnologías utilizadas por ésta;

12. Resolver en única instancia las acciones de reclamo que se presenten en los procesos de selección de contratistas efectuados en las entidades públicas;

13. Ordenar la realización de trámites fijados por los distintos procedimientos de selección de contratista que hayan sido omitidos, así como también la corrección o suspensión de aquellos realizados en contravención a esta Ley o su reglamento, de oficio o a petición de cualquiera de los participantes en tales procedimientos;

14. Las demás atribuciones que les sean conferidas por la Ley y el reglamento;

15. Implementar y establecer las condiciones de funcionamiento y organización del Registro de Proponentes para contrataciones electrónicas, registro de Contratos y registro de contratistas inhabilitados y sancionados;

Con relación a este último punto, son las entidades públicas que realicen los procedimientos de selección de contratista serán las competentes para inhabilitar a los contratistas por incumplimiento de contratos u órdenes de compras.

Mandatos especiales

Por Ley, las contrataciones públicas deben respetar el principio de transparencia. En relación con este aspecto, la ley establece:

1. Las contrataciones que se celebran se harán, salvo las excepciones que determine la Ley, mediante los procedimientos de selección de contratista que establece la Ley nº 22.

2. En los procesos de selección de contratista, los proponentes tendrán oportunidad de conocer los informes, los conceptos y las decisiones que se rindan o adopten, al acceder, a través de Internet, al Sistema Electrónico de Contrataciones Públicas “PanamaCompra”, o a través de los tableros de información que debe tener cada institución gubernamental.

3. Las actuaciones de las autoridades serán públicas y los procesos de selección de contratista estarán abiertos a cualquier persona interesada.

4. Las autoridades expedirán, a costa de los participantes en el acto público o cualquier persona interesada, copias de los documentos que reposan en los expedientes de los respectivos procedimientos de selección de contratista, respetando la reserva de que gocen legalmente las patentes y los privilegios.

5. Los actos administrativos que se expidan en la actividad contractual o con ocasión de ella, salvo los de mero trámite, se motivarán en forma detallada y precisa e igualmente lo serán los informes de evaluación precontractual, el acto de adjudicación y la declaratoria de desierto del acto.

6. Las autoridades no actuarán con desviación de poder o abuso de autoridad y ejercerán su competencia exclusivamente para los fines previstos en la Ley; además, les será prohibido eludir procedimientos de selección de contratista y los demás requisitos previstos en la Ley nº 22.

El CENA, ni el Consejo de Gabinete poseen mandatos explícitos sobre promoción de transparencia y prevención de la corrupción. Sin embargo, la Ley de Transparencia[i] establece que las actas, notas, archivos y otros registros o constancias de las discusiones o actividades del Consejo de Gabinete, del Presidente o Vicepresidentes de la República correspondientes a la aprobación de contratos son públicas.

La ley le garantiza a la Dirección de Contratación Pública autonomía, patrimonio propio, personería jurídica, autonomía en su régimen interno e independencia en el ejercicio de sus funciones. Sin embargo, por su ubicación en la jerarquía orgánica del Estado, es altamente dependiente del Órgano Ejecutivo.

Transparencia y rendición de cuentas

La Dirección de Contratación Pública cuenta con el Código de Ética de los Servidores Públicos del Gobierno Central para guiar el comportamiento de estos funcionarios. Este Código especifica prohibiciones claras contra la recepción o solicitud de regalos u otros beneficios para ofrecer ventajas indebidas. También expone la obligatoriedad del funcionario para denunciar actos que puedan constituir delitos y sanciona a quienes violen las disposiciones establecidas.

Un día después que entró en vigencia la ley 22, publica su reglamentación a través del Decreto Ejecutivo Nº 366 de 2006. El mismo incluye importantes disposiciones para fortalecer la transparencia del sistema:

1. Los Pliegos de Cargos o requisitos contractuales exigidos por la entidad licitante, se establece como públicos, gratuitos y pueden ser consultados y obtenidos a través “Panamá Compra”.

2. La Convocatoria del Acto de Contratación Pública, se publicará en el Sistema Electrónico, estableciéndose los términos de la publicación, también se publicarán las respuestas a las preguntas y aclaraciones que surjan de la reunión previa y la homologación. Se publicarán las convocatorias del Acto de Contratación Pública, los términos de la publicación, y las preguntas, respuestas y aclaraciones que surjan de las reuniones previas y las de homologación.

3. Las notificaciones de todas las resoluciones que emitan las autoridades contratantes serán públicas.

Portal Panamacompra

Dado el interés cada vez mayor por parte de la ciudadanía y las autoridades gubernamentales de contar con instituciones públicas que operen con transparencia y que incorporen las mejores prácticas y tecnologías, el Gobierno de Panamá creó el portal “PanamáCompra” (www.panamacompra.gob.pa) para lograr:

· Promover la transparencia en la gestión gubernamental a través de la participación del ciudadano en el proceso de compras gubernamentales;

· Mejorar las condiciones de calidad y precio de las adquisiciones que realiza el Sector Público;

· Promover la cultura tecnológica en el gobierno y sector privado y ahorrar tiempos en los trámites de compras estatales; y,

· Consolidación de compras con economías de escala (seguros, telefonía, informática).

El portal “PanamáCompra” y su obligado uso para todas las entidades estatales; se convierte en una herramienta positiva no solamente para los contratistas, sino para la propia administración que tendrá más y mejor información para planificar sus contrataciones. Permitirá adquirir información completa sobre una determinada licitación y también posibilitará a la Administración obtener información centralizada sobre los precios a los que adquieren sus bienes, servicios y contratan sus obras públicas todas las instituciones del Estado, así como las modificaciones que se realizan a los contratos, los incumplimientos, inhabilitaciones y demás información relevante. Además, PanamaCompra facilita imparcialmente, a los proveedores y a la ciudadanía en general, información sobre oportunidades de negocios con el Estado.

La Ley de Contratación Pública establece que los funcionarios públicos no podrán participar en la celebración de actos públicos con el Estado ni a través de terceras personas.

Tampoco podrán los funcionarios participar en la firma de contratos en calidad de propietarios de empresas contratantes como socios, accionistas, administradores, gerentes, directores o como representantes legales. La disposición también será aplicable a los miembros de las juntas y de los comités directivos de entidades y empresas en que el Estado sea parte.

A pesar de estos avances en materia de transparencia, persisten los problemas de índole administrativa, como la lentitud del proceso general. Además, existe un bajo nivel de informatización en los ministerios y entidades descentralizadas lo que obstaculiza la coordinación y actualización de información, y la evolución positiva de las herramientas tecnológicas. Este caso es especialmente grave a nivel descentralizado donde muchos intentos por incorporar al sector privado en la provisión de servicios municipales ha fracasado por la incompetencia técnica y humana de estas instituciones.

Tribunal Administrativo de Contrataciones Públicas

La ley 22 del 2006, en su artículo 104, crea el Tribunal de Contrataciones Públicas, como ente independiente e imparcial, que tendrá jurisdicción en todo el territorio de la República, con sede en la ciudad de Panamá. Este Tribunal conocerá en única instancia del recurso de impugnación contra cualquier acto de adjudicación relacionado con los procedimientos de selección de contratista. Hay que notar que la ley 22 obliga al querellante a establecer una fianza de recurso de impugnación equivalente a un 10 % del total de la propuesta, con algunas restricciones.

El tema de la fianza de recurso de impugnación crea una controversia interesante ya que puede verse como un obstáculo al libre acceso a la justicia. Sin embargo, esta disposición se incluyó como medio para garantizar la provisión expedita e ininterrumpida de los servicios públicos ya que el abuso del derecho de impugnación ha puesto en riesgo la eficiencia del sistema en el pasado.

Los tres puestos que componen esta magistratura son recomendados por el Contralor General de la República, el Procurador de la Administración y el presidente del Colegio Nacional de Abogados. La elección final la hace el Presidente de la República, a quien también le corresponde la potestad para suspensión, separación o remoción de sus cargos.

Para prevenir conflictos de intereses en los casos que manejan estos magistrados, la ley les prohíbe el ejercicio del comercio, excepto por docencia[ii].

Relación con otras instituciones del Sistema Nacional de Integridad

En la práctica, la Dirección General de Compras tiene buenas relaciones con los medios de comunicación, gremios, sindicatos, ongs y las entidades gubernamentales. Esto se debe a que gran parte de su estrategia de modernización de las compras públicas depende de la divulgación y comprensión de las nuevas normas de contratación públicas.

Caja de Seguro Social

La Caja de Seguro Social, que representa más del 20% de las compras gubernamentales.

Los miembros de la Junta Directiva de la Caja de Seguro Social no podrán celebrar, por sí mismos o por interpuestas personas, contrato alguno con esta, ni gestionar por cuenta de terceros negocios ante la Institución.

Quedan exceptuados los casos siguientes:

· Cuando el miembro de la Junta Directiva, principal o suplente, hace uso de los servicios o efectúe operaciones corrientes con la Caja de Seguro Social en su condición de asegurado;

· Cuando se trate de contratos celebrados con la Caja de Seguro Social mediante licitación, por sociedades de cualquier tipo y de las cuales el miembro de la Junta Directiva, principal o suplente sea socio, director, dignatario o accionista, siempre que dicho contrato haya sido adjudicado más de tres años antes de su elección para el cargo.

Recursos

La Dirección de Contratación Pública se financia a través del ministerio coordinador de su sector de trabajo: el Ministerio de Economía y Finanzas. Sus fondos son transferencias del presupuesto del gobierno central y su monto anual aparece discriminado en el Presupuesto General del Estado.

Para el año 2007 se presupuestó 1 550 000 balboas a esta entidad.

[i] Ley nº 6 de enero del 2002. Que dicta normas para la transparencia en la gestión pública, establece la acción de Hábeas Data y dicta otras disposiciones. Publicada en Gaceta Oficial nº 24 476 de enero del 2002.

[ii] Artículo 109. Ley nº 22 de junio de 2006.