El sistema legal panameño está estructurado en un sistema de fuentes formales encabezado por la Constitución Política de la República de Panamá, como su principal fuente normativa. En un nivel inferior se ubican las leyes de la República, de carácter orgánico u ordinario, los decretos-leyes y decretos de gabinete. Le siguen los decretos ejecutivos, los reglamentos, los resueltos y las resoluciones (administrativas o judiciales). Los tratados o convenios internacionales revisten rango de Ley.

A la Corte Suprema de Justicia se le confía la guarda de la integridad de la Constitución. En consecuencia, le corresponde decidir sobre la constitucionalidad de todas las leyes, decretos, ordenanzas y resoluciones denunciados ante ella como inconstitucionales por cualquier ciudadano, con audiencia del Procurador General de la Nación.

Las instancias que administran justicia en Panamá son: la CSJ, los Tribunales Superiores de Justicia, los Jueces de Circuito, los Jueces Municipales, el Tribunal Tutelar de Menores, los Tribunales Marítimos, los Tribunales Superiores de Trabajo, los Juzgados Seccionales de Trabajo y demás tribunales establecidos dentro del Órgano Judicial para este fin.[i]

Los agentes del Ministerio Público o Procuraduría General de la Nación participan en la administración de justicia en calidad de funcionarios de instrucción mediante el ejercicio de la acción penal. También pertenece al Órgano Judicial el Instituto de la Defensoría de Oficio. Asimismo, cuenta con unidades de apoyo en la gestión, denominadas oficinas básicas en lo Administrativo. Entre ellas, la Secretaría Administrativa, la Dirección de Informática, la Dirección de Auditoría Interna y la Dirección de Escuela Judicial. Otros órganos relacionados con el sistema judicial son el Ministerio de Gobierno y Justicia (Órgano Ejecutivo) y la Defensoría del Pueblo (institución semiautónoma).

Todo funcionario público y la ciudadanía en general tienen derecho a consultar con la CSJ sobre la validez o constitucionalidad de una disposición legal. El Artículo 2559 establece que:

Cualquier persona, por medio de apoderado legal, puede impugnar ante la Corte Suprema de Justicia las leyes, decretos de gabinete, decretos leyes, decretos, acuerdos, resoluciones y demás actos provenientes de autoridad que considere inconstitucionales, y pedir la correspondiente declaración de inconstitucionalidad.

Las decisiones que tome la CSJ en materia de inconstitucionalidad, en ejercicio de las facultades que este Artículo le confiere, son finales, definitivas y obligatorias.

Figura 2: Corte Suprema de Justicia

Fuente: Órgano Judicial. www.organojudicial.org.pa

Nombramientos

De conformidad con lo establecido en el Artículo 70 del Código Judicial, la Corte Suprema de Justicia se compone de nueve Magistrados elegidos conforme lo dispone el Artículo 203 de la Constitución Política de la República de Panamá. El Presidente de la República acuerda, en Consejo de Gabinete, los nombramientos de los Magistrados de la CSJ y lo somete a la aprobación de la Asamblea Nacional.

El Artículo 203 de la Constitución Política de la República de Panamá, en concordancia con el Artículo 71 del Código Judicial, establece que los nombramientos de cada magistrado son por un período de diez años, la falta absoluta de un Magistrado será cubierta con un nuevo nombramiento por el resto del período; cada magistrado tendrá un suplente nombrado por igual período en igual forma que el principal, quien lo reemplazará en sus faltas temporales o absolutas mientras se llenan las vacantes.

Los requisitos para ser Magistrado de la CSJ están detallados en el Artículo 204 de la Constitución Política de la República de Panamá. Los Artículos 203 al 208 señalan las limitaciones para quienes aspiren a dicho cargo.

Los responsables de designar a los jueces de los tribunales inferiores son sus superiores inmediatos en la jerarquía judicial. Así, la Corte Suprema de Justicia en pleno nombra a los jueces de distrito, quienes a su vez nombran a los jueces de circuito, que son responsables del nombramiento de los jueces municipales. Aunque los candidatos son seleccionados por medio de un concurso de oposición, las instancias que nombran a los jueces reciben toda la lista y no tienen ninguna obligación de seleccionar a los más calificados, lo cual promueve un proceso de selección arbitrario. El resultado es que la persona seleccionada “[...] deba y profese dependencia absoluta y a perpetuidad por quien o quienes lo designaron”.[ii]

El Órgano Judicial carece de un sistema de administración de personal científico y serio. Las labores que desarrolla la Dirección de Recursos Humanos se orientan a colmar necesidades de reclutamiento y de trámites de permisos, vacaciones y licencias. Su mayor defecto es que no posee una programación que permita el desarrollo de sus empleados. No se conciben ni implementan programas de motivación para el personal como tampoco para la superación personal. Se convierte, en no pocos casos, en verdadero centro generador de influencias.

Registro Judicial

El Artículo 100, numerales 10 y 20 del Código Judicial vigente, confiere a la Sala Cuarta de la CSJ, el deber de hacer que todos los fallos de la Corte Suprema de Justicia sean de conocimiento público. El Artículo 328 del Código Judicial establece un sistema de seguimiento público del desempeño de los Magistrados y Jueces del sistema judicial establecido.

En el Registro Judicial se publicará:

1. Una relación de los negocios despachados por la Corte Suprema de Justicia y por los Tribunales Superiores y de los que queden pendientes al fin de cada mes;

2. Todas las sentencias que dicte la Corte Suprema de Justicia en Recursos de Casación y de Revisión y en negocios que conoce en segunda o única instancia y en Sala de Acuerdo;

3. Los autos y sentencias que dicten los Tribunales Superiores, conforme lo determine el relator, y

4. Las piezas jurídicas que la Corte estime de importancia, ya sean sentencias, vistas fiscales, alegatos o monografías, Artículo 328.

El Registro Judicial se publica mensualmente en volúmenes (177 ejemplares) que recogen los fallos de un mes. La publicación presenta atrasos que en ocasiones han llegado a los seis meses.

Presupuesto

El presupuesto del Órgano Judicial en el país es determinado y asignado por el Órgano Legislativo. El Órgano Judicial presenta a consideración del Órgano Legislativo un estimado del presupuesto que requerirá. Este a su vez, escuchadas las sustentaciones respectivas, asigna las partidas correspondientes. Luego de aprobado el presupuesto y puesto en vigencia, es controlado por la Contraloría General de la Nación, ente independiente pero integrante del Consejo de Gabinete. En la práctica, la independencia de esta entidad es relativa por cuanto la designación de sus principales directores, contralor y subcontralor, es realizada por el Presidente de la República por un período igual al de su mandato.

El Artículo 211 de la Constitución Política de la República de Panamá establece:

Los presupuestos del Órgano Judicial y del Ministerio Público, no serán inferiores, en conjunto, al dos por ciento de los ingresos corrientes del Gobierno Central.

Sin embargo, cuando esta cantidad resultare superior a la requerida para cubrir las necesidades fundamentales propuestas por el Órgano Judicial y el Ministerio Público, el Órgano Ejecutivo incluirá el excedente en otros renglones de gastos o inversiones en el proyecto de Presupuesto del Gobierno Central, para que la Asamblea Legislativa determine lo que proceda.

Cuadro 5: Presupuesto del Sistema Judicial, año 2007 (en dólares estadounidenses)

Fuente: Presupuesto General de la Nación para la vigencia 2007.

La falta de recursos es una importante causa de dependencia con otras entidades del Estado. Según la Alianza Ciudadana Pro Justicia[iii] hay factores relacionados con la organización del presupuesto del Órgano Judicial y el Ministerio Público que comprometen su eficiencia. Entre ellos, se enumeran:

· Más de 70% del presupuesto del Órgano Judicial se destina a servicios personales (salarios, gastos de representación, etc.) por lo que el presupuesto de funcionamiento se restringe a 30%. El presupuesto de inversiones, así como los gastos relativos a la capacitación de los funcionarios, provienen fundamentalmente de donaciones de organizaciones de cooperación internacional.

· El incremento del número de casos atendidos por los operadores de justicia (investigadores, instructores y jueces) genera la utilización de más material de oficina, servicios básicos, personal, entre otros, lo que no es tomado en consideración a la hora de elaborar y aprobar los presupuestos respectivos, por lo que esto afecta el desempeño de la Justicia en el país.

Supervisión administrativa y disciplinaria

El proceso disciplinario de los Magistrados de la CSJ se adelanta ante el Órgano Legislativo cuando estos cometen un delito. Las denuncias se presentan ante la Comisión de Credenciales de dicho ente estatal y, en caso necesario, este propone al Pleno el juzgamiento del magistrado denunciado. El Artículo 284 del Código Judicial establece que, si se trata del resto de miembros de la judicatura, solo podrán ser removidos, con garantía del debido proceso, por decisión de su superior jerárquico en los siguientes casos:

1. Cuando por sentencia firme se le impusiere cualquier pena por delito común o contenido en cualquier legislación especial;

2. Cuando después de haber sido nombrados, se acredite debidamente que han sufrido o cumplido cualquier pena por delito común de carácter doloso;

3. Por impedimento físico o intelectual debidamente acreditado o se hallaren en algunos casos de incompatibilidad contemplados en el Código Judicial;

4. Cuando abandonaren las labores de sus cargos por tres días consecutivos o más sin licencia debidamente otorgada y en los casos en que no resida en la circunscripción judicial en que desempeña sus labores;

5. Cuando tomen directa o indirectamente parte en la política partidista;

6. En los casos de incompatibilidad con el ejercicio de la abogacía, el comercio o cualquier otro cargo remunerado con excepción de la docencia universitaria;

7. Cuando el juez o magistrado haya sido separado del conocimiento de un proceso por demora en su tramitación dos o más veces durante un mismo año.

Consejo Judicial

El Consejo Judicial es el organismo consultivo del Órgano Judicial, en el orden gobernativo y disciplinario, excepto en las atribuciones de esta naturaleza que le correspondan al Pleno de la CSJ, en cuanto sea de su exclusiva competencia. Está integrado por el Presidente de la CSJ, los Presidentes de Sala de la CSJ, el Procurador General de la Nación, el Procurador de la Administración y el Presidente del Colegio Nacional de Abogados.[iv]

La función básica de esta instancia es asegurar la eficacia, disciplina y decoro de los tribunales. Originalmente, el Consejo Judicial conocería las denuncias o quejas por faltas a la ética judicial contra cualquier funcionario del Órgano Judicial y del Ministerio Público y, en su caso, aplicaría las sanciones respectivas, incluyendo las que correspondan al acusador que formule cargos evidentemente falsos. Sin embargo, la CSJ rechazó esta competencia como inconstitucional y estableció que quien debe conocer de las supuestas faltas a la ética judicial es el superior jerárquico o ente nominador.[v] De esta manera, se pierde una importante oportunidad para instaurar y hacer cumplir la ética judicial a través de una entidad especial con mayor independencia del Poder Judicial.

Las denuncias no pueden ser anónimas:

· El acusador debe divulgar su nombre y datos generales por escrito adjunto a la denuncia formal.

· Toda denuncia debe contener las pruebas correspondientes que sustenten su argumento, para luego proceder a ratificarlas bajo juramento.

La sanción dependerá del juzgador quien, con observancia a las normas y con juicio crítico, debe discriminar cuando la falta cometida se enmarca dentro de un proceso disciplinario o de una falta a la ética ya que el primero implica una contravención de los cánones legales, reglamentos, mandatos u órdenes, y la segunda conduce a guiar la conducta humana en los canales de la moralidad, del desempeño profesional con vocación de servicio, altura, dignidad y decoro. Esta situación es criticada en el informe de la ACPJ, que cataloga la situación como confusa y sostiene que erosiona la confianza que deben generar las instituciones de justicia.[vi]

Las violaciones a la ética judicial se castigan con amonestación pública o multas no mayores a US$ 500, suspensión del cargo por uno o dos meses o destitución, dependiendo de la gravedad del caso.

Dentro de los procesos disciplinarios procede la separación de los servidores públicos del escalafón judicial[1]. Lo mismo ocurre en el caso de supervisión administrativa y disciplinaria, y en los casos de incompatibilidad establecidos por el Artículo 209 de la Constitución Política de la República de Panamá y por los del Artículo 60 del Código Judicial.

En la actualidad no existen estadísticas que permitan conocer el número exacto de procesos por falta a la ética o a la disciplina que registran el Órgano Judicial y el Ministerio Público. Tampoco se conoce el tiempo que demoran esos procesos, el número de funcionarios sancionados ni las sanciones que se aplican.[vii]

Métodos alternativos de resolución de conflictos

El alarmante incremento de la actividad criminal ha provocado un notable aumento de la actividad judicial. Se hace necesaria la implementación de métodos alternativos para que los operadores judiciales puedan resolver sus diferencias por medios pacíficos con la ayuda de un tercero (facilitador), como es el caso de la conciliación y la mediación.

La Ley No. 5 de 8 de julio de 1999 establece los principios jurídicos y éticos que guían el proceso de arbitraje, conciliación y mediación en Panamá. Además, tras las recientes reformas constitucionales, este tipo de medidas para la solución de conflictos han alcanzado rango constitucional:

El Artículo 202 de la Constitución Política de la República de Panamá establece que: “La administración de justicia también podrá ser ejercida por la jurisdicción arbitral conforme lo determine la ley. Los tribunales arbitrales podrán conocer y decidir por sí mismos acerca de su propia competencia[...]”.

La citada Ley No. 5 señala que los efectos del arbitraje serán sustantivos, ya que obligan a las partes a cumplir lo pactado en el proceso arbitral, y procesales, ya que los tribunales ordinarios de justicia deben declinar su competencia sobre la materia pactada a favor del tribunal arbitral.

La ejecución del fallo arbitral será realizada por el juez del circuito civil correspondiente al lugar donde se dicta con el mismo procedimiento establecido para ejecutar las sentencias judiciales firmes. Por otra parte, las sentencias dictadas fuera del territorio de la República de Panamá se reconocerán y ejecutarán en acuerdo con los tratados y convenios en los que este país sea signatario.

A diferencia del arbitraje, los procesos de conciliación y mediación se caracterizan por solucionar controversias a través de la negociación asistida de las partes en las que son estas quienes deciden cómo se resolverá el conflicto y no el mediador.

Cuadro 6: Centros de mediación, 2005

Fuente: Reporte de la Justicia, Centro de Estudios de Justicia de las Américas, Segunda Edición (2004-2005), http://www.cejamericas.org/reporte/muestra_portada.php?idioma=espanol&tipreport=REPORTE2

Los métodos alternativos de solución de conflictos suelen ser más expeditivos que los tribunales ordinarios. Sin embargo, son mucho más costosos y todavía son percibidos con incredulidad por muchos ciudadanos.[viii]

Rendición de cuentas

El Pleno de la CSJ tiene potestad para exigir cuentas por delitos comunes o faltas cometidos por los Ministros de Estado, el Procurador General de la Nación, el Procurador de la Administración, los Miembros de la Asamblea Legislativa, los Comandantes y Miembros del Estado Mayor de la Fuerza Pública, el Contralor General de la República y los Magistrados del TE, o cometidos en cualquier época por persona que al tiempo de su juzgamiento ejerza alguno de estos cargos.[ix]

Corresponde a la Sala Cuarta de Negocios Generales la responsabilidad de “[...] evacuar los informes que el Órgano Ejecutivo, la Asamblea Legislativa y el Procurador General de la Nación, pidan a la Corte relativos a la administración de justicia, a la organización y régimen de los tribunales y a los asuntos económicos de los mismos”.[x] Además, es su deber dar cuenta a la Asamblea Nacional de los vacíos, contradicciones e inconvenientes que vayan surgiendo en la aplicación de las leyes.

[1] Este Artículo se refiere a los servidores públicos que pertenecen al escalafón judicial. Por lo tanto excluyen a Magistrados de la CSJ, al Procurador General de la Nación, al Procurador de la Administración y el personal de secretaría y de servicio inmediatamente adscrito a los servidores públicos que no formen parte de la Carrera Judicial, que incluye escribientes, asistentes, conductores, citadores y porteros. Estos funcionarios subalternos serán de libre nombramiento y remoción del titular del despacho, pero tendrán los demás derechos, obligaciones y prohibiciones que las leyes del ramo les asignan a los otros funcionarios del Órgano Judicial y del Ministerio Público.

[i] MORENO P., José (compilador). Código Judicial. 13ª edición. Editorial Mizrachi & Pujol, S.A. Panamá, 2002. P. 1136.

[ii] POPKIN, Margaret. “Iniciativas para mejorar la Independencia Judicial en América Latina: una perspectiva comparativa”. Publicado en Pautas para la promoción de independencia judicial e imparcialidad. USAID. Marzo de 2002. URL: http://www.dplf.org/JIT/span/la_jit01/la_jit01_comparativo.pdf

[iii] Audito Ciudadano de la Justicia Penal en Panamá: Conclusiones. Alianza Ciudadana Pro Justicia. URL: http://www.alianzaprojusticia.org.pa/conclusiones.pdf

[iv] MORENO P., José (compilador). Artículo 440, capítulo I, título XVI del Código Judicial. 13ª edición. Editorial Mizrachi & Pujol, S.A. Panamá, 2002. Página 108.

[v] Fallo de la CSJ, 11 de julio de 1994. Gaceta Oficial No. 22,673 de 30 de noviembre de 1994. Asamblea Nacional. Panamá.

[vi] Audito Ciudadano de la Justicia Penal en Panamá: Conclusiones. Alianza Ciudadana pro Justicia. URL: http://www.alianzaprojusticia.org.pa/conclusiones.pdf

[vii] Auditor Ciudadano de la Justicia Penal en Panamá: Conclusiones. Alianza Ciudadana Pro Justicia. URL:http://www.alianzaprojusticia.org.pa/conclusiones.pdf

[viii] “Evaluación preliminar de la economía extralegal en 12 países de Latinoamérica y el Caribe; reporte de la investigación en Panamá”. Instituto de Libertad y Democracia. URL: http://www.ild.org.pe/pdf/bid/pan_rep.pdf

[ix] MORENO P., José (compilador). Numeral 2, Artículo 86, capítulo I, título XVI del Código Judicial. 13ª edición. Editorial Mizrachi & Pujol, S.A. Panamá, 2002. Página 19.

[x] MORENO, P., José (compilador). Numeral 12, Artículo 100, capítulo I, título XVI del Código Judicial. 13ª edición. Editorial Mizrachi & Pujol, S.A. Panamá, 2002. Página 25.