El Órgano Ejecutivo está constituido por el(la) Presidente(a) de la República y los Ministros de Estado, cuyas funciones principales son planificar, orientar, programar, dirigir, ejecutar, controlar y evaluar un conjunto de actividades que comprenden las funciones económicas, sociales, de infraestructura, de política y de soberanía.

Según el Artículo 177 de la Constitución Política de la República de Panamá, el Presidente de la República y su Vicepresidente son elegidos por sufragio popular directo y por mayoría simple de votos para un período de cinco años.[i]

Panamá es una democracia presidencialista ya que gran parte del poder está concentrado en el Jefe de Estado, o Presidente de la República, quien representa formalmente al Estado. Según la Constitución Política de la República de Panamá, este ejerce sus funciones por sí solo o con la participación de los jefes de los ministerios de Estado, entre los cuales se delegan los negocios del Órgano Ejecutivo conforme a la ley.

Por su concentración de poder, el Órgano Ejecutivo es uno de los pilares más importantes del SNI. Básicamente, es quien sostiene toda la responsabilidad del gasto e inversión social del país.

Eficiencia del gasto

A diciembre de 2005, el Órgano Ejecutivo registró activos por poco más de US$ 3550 millones, cantidad que representa 21% del total de activos públicos.[ii] Los gastos totales presupuestados equivalen a 29% del presupuesto total; los gastos de capital representan 24% del presupuesto total de inversión del país y los gastos corrientes se han proyectado a 31% del presupuesto total del gasto corriente para todo el sector público.

El Órgano Ejecutivo es el principal gestor estatal de las políticas sociales. Entre 1990 y 1999, el gasto público social per cápita escaló de US$ 373.00 a US$ 648.11.

Los recursos destinados a obras sociales casi se duplicaron, actualmente 35% del presupuesto gubernamental se destina al sector social. Sin embargo, los resultados dejan mucho que desear. Como ha señalado Arturo Vallarino, ex Vicepresidente de la República (período 1999–2004), “[...] los promedios de bienestar alcanzados por las familias reflejan grandes disparidades entre distintos grupos humanos del país”.[iii]

Cuadro 2: Gasto social efectuado por el Gobierno Central de Panamá, años 2004–2005 (en millones de dólares estadounidenses)

Fuente: Contraloría General de la República de Panamá.[iv]

El Informe Nacional de Desarrollo Humano Panamá 2002 destaca que “[...] a pesar de tener un alto nivel de gasto social total y de servicios sociales básicos relativamente aceptables, Panamá no ha logrado indicadores similares a los alcanzados por otros países en su misma situación (…) Panamá no merece ser pobre, y no tiene por qué ser pobre”.[v]

La coordinadora de este informe, Paulina Franceschi, concluyó que las causas de esta situación son la falta de cobertura y su calidad, ya que las estrategias de gobierno se caracterizan por ser altamente centralizadas.

Órganos de control

El Órgano Ejecutivo, a través del Ministerio de la Presidencia, coordina sus actividades desde varias instancias fundamentales: el Consejo de Gabinete y el Consejo Económico Nacional (CENA).

Según la Constitución Política de la República de Panamá, [vi] el Consejo de Gabinete congrega al Presidente de la República o al ministro de la Presidencia, junto con el Vicepresidente de la República y los ministros de Estado para coordinar las labores y actividades que realizan los integrantes del Órgano Ejecutivo y procurar que se enmarquen dentro del plan de desarrollo del gobierno, así como para nombrar a los Magistrados de la CSJ, al Procurador General de la Nación, al Procurador de la Administración, y a sus respectivos suplentes, con sujeción a la aprobación de la Asamblea Nacional. Además, le compete la celebración de contratos, la negociación de empréstitos nacionales y la organización del crédito público.

El CENA es un organismo adscrito al Ministerio de Economía y Finanzas. Es responsable de los asuntos de carácter financiero del Gobierno Central y las entidades descentralizadas. Está integrado por seis miembros principales (que de ausentarse son reemplazados por sus respectivos suplentes) y una Secretaría Técnica. Las sesiones se llevan a cabo el día martes de cada semana.

Presupuesto nacional

La confección del presupuesto nacional es la principal herramienta operativa del Órgano Ejecutivo y del Estado en general. Esta actividad es coordinada desde el Ministerio de Economía y Finanzas.

La gestión presupuestaria del sector público está integrada por los siguientes componentes:

· Programa financiero de mediano plazo; Presupuesto General del Estado;

· Programa para la ejecución del Presupuesto General del Estado;

· Plan estratégico de mediano plazo y programa anual operativo de cada institución ejecutora;

· Presupuesto de cada institución ejecutora;

· Programa para la ejecución del presupuesto de cada institución ejecutora;

· Informe trimestral de ejecución del Presupuesto General del Estado y del presupuesto de cada institución ejecutora;

· Informe final de resultados de la gestión gubernamental y de la gestión de cada institución ejecutora.

Cuando el Ministerio de Economía y Finanzas considere necesaria la reducción del gasto público, deberá someter a la consideración del Consejo de Gabinete un plan de acción para tal objetivo.

Los ajustes por contención o reducción del gasto a los presupuestos del Órgano Legislativo, del Órgano Judicial, del Ministerio Público, del Tribunal Electoral, de la Defensoría del Pueblo y de la Contraloría General de la República no serán porcentualmente superiores en cada una de estas instituciones al ajuste del Presupuesto General del Estado, y afectarán los renglones que estas determinen, respetando los gastos de forzoso cumplimiento.[vii]

Herramientas de monitoreo presupuestario

La principal herramienta de monitoreo es el Sistema de Administración Financiera de Panamá (SIAFPA).[viii] Se trata de un sistema de información que permite el seguimiento computarizado de transacciones registradas en los módulos básicos y produce información financiera consolidada que le permite al Ministerio de Economía y Finanzas y a la Contraloría General de la República (CGR) mantenerse informados de las actividades financieras que se realizan en cada institución pública.

Otro instrumento de monitoreo es el programa “Torre de Control”, que surge a raíz de la necesidad de información para facilitar el desempeño de la gestión de la inversión pública caracterizada en el presupuesto. Torre de Control es un sistema de información que funciona a través de una aplicación web y mediante comunicación Intranet para todo el país. Cuenta con información integrada de la Dirección Nacional de Presupuesto de la Nación (DIPRENA), del SIAFPA y del Sistema Nacional de Inversión Pública (SINIP). Provee información de la cartera de proyectos de inversión del sector público y es componente primordial del SINIP. Sirve de apoyo al Sistema Nacional de Inversiones y es pieza fundamental para implementar normas, procedimientos y metodologías. También ayuda a coordinar la inversión realizada por todas las instituciones del sector público.[ix]

Dificultades

La notable incorporación de tecnología electrónica de comunicación y creación de sistemas de información facilita la supervisión general de la administración financiera dentro del Órgano Ejecutivo y fuera de él. Sin embargo, persisten problemas de índole orgánica ya que las instituciones públicas carecen de una coordinación adecuada en sus metas estratégicas. Además, numerosas evaluaciones de la administración panameña sostienen que algunos de los problemas más graves son la falta de integración y la superposición de competencias, incluso sobre las mismas instituciones responsables del fortalecimiento institucional público.[x]

Las dificultades mencionadas se corroboran en la misma estructura del Presupuesto General del Estado.

Cuadro 3: Amenazas que obstaculizan la gestión presupuestaria (porcentaje de acuerdo)

Nota: Encuesta realizada entre funcionarios involucrados con el proceso de gestión presupuestaria de Panamá.

Fuente: “Diagnóstico de la estructura programática del Presupuesto General del Estado”. Ministerio de Economía y Finanzas, Panamá, 2005, página 14.

Gobierno electrónico

La gestión estratégica y las implementación de la tecnología en el gobierno es responsabilidad de la Secretaría de la Presidencia para la Innovación Gubernamental,[xi] cuyo director es de libre nombramiento por el Presidente de la República.

Entre sus proyectos e iniciativas se encuentran:

· PanamáTramita. Página de Internet que acopia las instrucciones de la gran variedad de trámites que las diferentes entidades de gobierno le ofrecen a los ciudadanos. http://www.panamatramita.gob.pa/

· Gaceta Oficial Digital. Publicación electrónica de toda las normas y los actos que ordenen la Constitución Política de la República de Panamá y la ley. http://www.gacetaoficial.gob.pa/

· PanamáCompra. Sistema de compras electrónicas que permite promover la transparencia y mejorar las condiciones de calidad y precio de las adquisiciones que realiza el sector público. http://panamacompra.gob.pa/

[i] Artículo 177, Constitución Política de la República de Panamá. Gaceta Oficial No. 25,176 del 15 de noviembre de 2004.

[ii] “Estados financieros del sector público”. Informe del Contralor General de la República, año 2005. CGR. 1 de marzo del 2006. URL: http://www.contraloria.gob.pa/archivos_informesdelc/informefebrero2006/menu.htm

[iii] MOSQUERA, Patricio. “Un gasto social que no cumple su propósito”. En “Rugidos y murmullos, más promesas que acciones”. Informe Social Watch 2005. Instituto del Tercer Mundo. Uruguay, 2005.

[iv] “Informe del Contralor General de la República, 2005”. Contraloría General de la República. Panamá, 1 de marzo de 2006. URL: http://www.contraloria.gob.pa/archivos_informesdelc/informefebrero2006/menu.htm

[v] MOSQUERA, Patricio. “Un gasto social que no cumple su propósito”. En “Rugidos y murmullos, más promesas que acciones”. Informe Social Watch 2005. Instituto del Tercer Mundo. Uruguay, 2005.

[vi] Artículo 199, Constitución Política de la República de Panamá. EPASA. URL: http://www.epasa.com/constitucion/consti6.html

[vii] Artículo 220, parágrafo primero de las Normas Generales para la Administración Presupuestaria. Anexa a las leyes que dictan el Presupuesto General del Estado.

[viii] Sistema de Administración Financiera de Panamá. URL: www.siafpa.gob.pa

[ix] Torre de Control. Dirección de Programación de Inversiones. Ministerio de Economía y Finanzas. URL: http://www.mef.gob.pa/Programacion%20de%20Inversiones/Contenido/torr.asp

[x] ARMIJO, Marianela. “Investigación diagnóstica de la administración pública panameña y lineamientos de acción”. Procuraduría de la Administración de Panamá. Panamá, 2004. Página 38.

[xi] Decreto Ejecutivo No. 102 de 2004. “Por el cual se crea la Secretaría de la Presidencia para la Innovación Gubernamental.“ Gaceta Oficial No. 25,131 de septiembre de 2004.