1.1 Rendición de Cuentas

La Constitución Política de la República en su artículo 30 menciona que todos los actos de la administración son públicos. Por su parte, la ley del Organismo Ejecutivo[i], menciona en el artículo 13 que la Secretaría de Análisis Estratégico de la Presidencia podrá tener acceso a información a través de fuentes públicas y a la que recaben los ministerios de Gobernación y de la Defensa Nacional.

Normas que especifiquen los mecanismos legales con que cuenta el Organismo Ejecutivo para obligar a otras autoridades públicas a revelar información no existen.

En el artículo 7 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de Cuentas[ii] y 5 de su Reglamento[iii], se establece que dicha entidad a través de sus auditores, tendrá acceso directo a cualquier fuente de información de las entidades, organismos, instituciones, municipalidades y personas sujetas a fiscalización. Los auditores gubernamentales están facultados para levantar actas e imponer sanciones pecuniarias que oscilan entre US$ 266 a US$10,666, cuando en un plazo mayor a 15 días las entidades no presenten la información por ellos requerida.

El artículo 10 de la Ley Orgánica de la Contraloría, menciona que la Superintendencia de Bancos, el Banco de Guatemala, los demás bancos del sistema y demás entidades financieras, públicas o privadas, están obligados a proporcionar informes a la Contraloría General de Cuentas, sobre los depósitos, las inversiones o los estados de cuenta de los organismos, instituciones y entidades sujetas a fiscalización.

Con relación a la rendición de cuentas en Guatemala, no existen normas que especifiquen los mecanismos legales con que cuenta el Organismo Ejecutivo para obligar a otras autoridades públicas a revelar información.

1.1.1 Investigación de Denuncias

A través del Acuerdo Gubernativo No. 91-2004[iv], el Organismo Ejecutivo creó la Comisión Para la Transparencia y Contra la Corrupción, como una instancia administrativa, de carácter unipersonal, a cargo de un Comisionado designado por el Presidente de la República, cuya función esencial consiste en la adopción de mecanismos y normas para prevenir, sancionar y erradicar la corrupción administrativa en todos los ámbitos y esferas de la Administración Pública.

Por la naturaleza de su figura, el Comisionado Presidencial Para la Transparencia no cuenta con independencia política, funcional y administrativa, resultando ser una especie de asesor y no un órgano con capacidad y poder para realizar investigación de denuncias, en todo caso su ámbito de acción se circunscribe al Organismo Ejecutivo y particularmente a nivel de gobierno central.

1.1.2 Sanciones a Funcionarios Públicos

En los artículos 74 al 79 de la Ley de Servicio Civil está contemplado el régimen disciplinario y el régimen de despido para los servidores públicos. Las sanciones comprenden la amonestación verbal, amonestación escrita y la suspensión sin goce de salario hasta por un máximo de treinta días en un año calendario. Por otra parte se establecen 12 causales de despido, entre ellas: a) cuando el servidor público cometa algún delito o falta contra la propiedad en perjuicio del Estado; b) cuando el servidor falte a la debida discreción, según la naturaleza de su cargo, así como cuando revele los secretos que conozca por razón del puesto que ocupe.

El artículo 89 de la Ley en mención, estipula que cuando se viole alguna disposición prohibitiva, debe imponerse multa de veinte a cien quetzales ($2.5 a $12.50)[v], suspensión o destitución en casos graves; cuando se viole alguna disposición preceptiva, debe imponerse multa de diez a cincuenta quetzales ($1.25 a $6.25), remitiendo al Código de Trabajo cuando de faltas penales se trate.

De esta normativa están exentos los altos funcionarios públicos[vi], tales como: Ministros y Viceministros, Directores Generales, Gobernadores Departamentales, Miembros de los cuerpos de seguridad, Empleados de la Secretaría de la Presidencia de la República, Organismo Legislativo, Organismos Judicial, Ministerio Público y no más de diez funcionarios o servidores públicos en cada Ministerio de Estado, cuyas funciones sean calificadas de confianza por los titulares correspondientes.

En la Ley de Probidad y Responsabilidades de Funcionarios y Empleados Públicos, artículo 14, se establece que las instituciones tutelares de dicho cuerpo legal, son: El Congreso de la República, el Ministerio Público, la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de Cuentas y las Autoridades Nominadoras de los distintos Organismos del Estado. En el Capítulo II de esta Ley, se norma lo relativo a la responsabilidad administrativa, civil y penal; los grados de responsabilidad, la responsabilidad por cumplimiento de orden superior y la responsabilidad solidaria de las personas al servicio del Estado.

Por su parte el Código Penal en los artículos del 445 al 452 relacionados con actos de corrupción cometidos por empleados o funcionarios públicos: contempla las figuras delictivas siguientes: Cohecho pasivo; cohecho pasivo en concurrencia con otro delito; soborno de árbitros, peritos y otras personas con función pública; cohecho activo; aceptación ilícita de regalos; inhabilitación especial; peculado; peculado culposo; malversación; incumplimiento de pago; concusión; fraude; exacciones ilegales; y, cobro indebido.

En el caso de los delitos cometidos por funcionarios o por empleados públicos, el Código Penal en sus artículos 418 al 438 establece: Abuso de autoridad; incumplimiento de deberes; desobediencia; denegación de auxilio; revelación de secretos; resoluciones violatorias a la Constitución; detención irregular; abuso contra particulares; anticipación de funciones públicas; prolongación de funciones públicas; restitución de emolumentos; abandono de cargo; abandono colectivo de funciones, cargos o empleos; infracción de privilegio; nombramientos ilegales; usurpación de funciones; violación de sellas; falsedad de despachos telegráficos, radiográficos o cablegráficos; allanamiento ilegal; responsabilidad del funcionario; inobservancia de formalidades; y consumo ilícito de bebidas alcohólicas o fermentadas.

Las sanciones administrativas son impuestas por cada una de las instituciones del sector público, ya sea que estas se rijan por la Ley de Servicio Civil o se amparen en su propia normativa.

Se solicitó a la Junta Nacional de Servicio Civil la información estadística relativa a las impugnaciones que esa Junta ha recibido con motivo de las sanciones que las diferentes instituciones del Estado han impuesto a sus empleados y funcionarios en relación a los artículos 74 al 79 de la Ley de Servicio Civil, sin embargo no se obtuvo respuesta.

Mecanismos De Integridad

1.2.1 Conflictos de interés:

En el artículo 197 de la Constitución Política de la República se establece en el inciso c), que no podrán ser ministros de Estado: “Los parientes del Presidente o del Vicepresidente de la República, así como los de otro ministro de Estado, dentro del cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad”. En los incisos c) y d) se extiende esta prohibición a “los contratistas de obras o empresas que se costeen con fondos del Estado, de sus entidades descentralizadas, autónomas o semiautónomas o del municipio, sus fiadores y quienes tengan reclamaciones pendientes por dichos negocios”; y, a “quienes representen o defiendan intereses de personas individuales o jurídicas que exploten servicios públicos”.

En el artículo 18, incisos i) y l), como en el artículo 19 de la Ley de Probidad y Responsabilidades de Funcionarios y Empleados Públicos se establecen una serie de prohibiciones a los funcionarios públicos tendientes a prevenir los conflictos de interés entre sus deberes públicos y sus intereses privados o particulares.

En el Acuerdo Gubernativo Número 197-2004, publicado en el Diario Oficial el jueves 15 de julio del mismo año, se establecen las “Normas de Ética del Organismo Ejecutivo”. En el artículo 12, se prohíbe utilizar cargos públicos para fomentar el éxito de negocios privados o para beneficio personal, de familiares y/o amigos.

Otras disposiciones sobre esta materia se encuentran en la Ley de Contrataciones del Estado, Código Tributario, Ley Orgánica de la Superintendencia de Administración Tributaria y la Ley de Servicio Civil.

Las normas de ética del Organismo Ejecutivo, no dejan de ser más que un catálogo de buenos principios, ya que no existe un régimen disciplinario, ni un órgano competente para verificar su cumplimiento.

El Informe Independiente de Seguimiento a la Implementación de la Convención Interamericana Contra la Corrupción en Guatemala, menciona: “La información solicitada por las declaraciones juradas patrimoniales, como su nombre lo indica, está orientada prioritariamente a obtener información pecuniaria de orden patrimonial, dejando de lado información sensible para la detección de conflictos de interés. Ello permite afirmar que el sistema de declaraciones no es eficaz para este último efecto”

Asimismo, producto de la Octava Reunión del Comité de Expertos del Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención Interamericana Contra la Corrupción, sobre esta materia se dice: “no se contemplan de manera específica previsiones para los casos en los que los intereses particulares de los servidores públicos entren en conflicto con los intereses de la entidad a la que presten sus servicios, que pudieren derivarse de su vinculación a una empresa, a una asociación profesional o gremial, o a una organización no gubernamental”

En una de sus conclusiones, el informe sobre el Marco de la Transparencia y la Anticorrupción en Guatemala, elaborado por Acción Ciudadana, menciona que: “Existen pocos sistemas y normas para definir el conflicto de intereses, principalmente antes y después del ejercicio de la función pública. Existen algunas disposiciones (inhibiciones, impedimentos y prohibiciones), pero se reducen en su mayoría durante el ejercicio de la función pública”

1.2.2 Recepción de regalos:

Existen normas acerca de la recepción de regalos, pero no registros.

El artículo 18, inciso c) de la Ley de Probidad y Responsabilidades de Funcionarios y Empleados Públicos, prohíbe a los funcionarios y empleados públicos a solicitar o aceptar directamente o por interpósita persona, dádivas, regalos, pagos, honorarios o cualquier otro tipo de emolumentos adicionales a los que normalmente percibe por el desempeño de sus labores.

El artículo 9, inciso e) del Acuerdo Gubernativo 197-2004 “Normas de Ética del Organismo Legislativo”, establece que los funcionarios, empleados públicos y asesores del Organismo Ejecutivo deben abstenerse de solicitar, aceptar o recibir, por sí o por persona intermedia, dádiva, favor, presente, ventaja o cualquier recompensa, compensación o retribución, en dinero o en especie, o aceptar ofrecimiento o promesa para realizar u omitir un acto relativo al ejercicio de su cargo o empleo. Asimismo, no deberán aceptar, en el ejercicio de su cargo, donación, empleo, cargo o comisión para sí, su cónyuge, conviviente o parientes dentro de los grados de ley, que procedan de cualquier persona individual o jurídica cuyas actividades, de cualesquiera índole que sean, se encuentren directamente vinculadas, reguladas o supervisadas por el funcionario o empleado público de que se trate.

Las Normas de Ética del Organismo Ejecutivo carecen de la fuerza y mecanismos que hagan obligatorio su cumplimiento.

Por otra parte, existe dificultad para comprobar la recepción de regalos y hospitalidad por empleados y funcionarios públicos. En ciertos tipos de trámites la corrupción de ventanilla o pequeña corrupción es común, situación que ha disminuido con la implementación de mecanismos y tecnologías que despersonalizan los tramites[vii] y la mejora de controles administrativos internos de las instituciones públicas.

1.3 Mecanismos De Quejas

La Constitución Política de la República en su artículo 155 establece: “Cuando un dignatario, funcionario o trabajador del Estado, en el ejercicio de su cargo, infrinja la ley en perjuicio de particulares, el Estado o la institución estatal a quien sirva, será solidariamente responsable por los daños y perjuicios que se causaren.

La responsabilidad civil de los funcionarios y empleados públicos, podrá deducirse mientras no se hubiere consumado la prescripción, cuyo término será de veinte años.

La responsabilidad criminal se extingue, en este caso, por el transcurso del doble del tiempo señalado por la ley para la prescripción de la pena.

Ni los guatemaltecos ni los extranjeros, podrán reclamar al Estado, indemnización por daños o perjuicios causados por movimientos armados o disturbios civiles”

Lo anterior se complementa con lo contenido en los artículos del Titulo II, Derechos Humanos; Capitulo I, Derechos Individuales de la Constitución Política de la República.

Asimismo, en los artículos 263 y 264 del texto constitucional se establece el derecho a la exhibición personal y la responsabilidad de las autoridades por infringir este derecho.

El sistema judicial puede formalmente proceder en contra, pero las experiencias se centran, básicamente, en casos de derechos humanos, o de demandas civiles laborales, como el pago de prestaciones. En el primer caso, los procesos se han desvirtuado cuando las acusaciones al Estado se desviaron en contra de funcionarios, individualizando las responsabilidades civiles y obviando las estatales. Esto ha llevado a la necesidad, por parte de los querellantes, a que las demandas se tramiten fuera del ámbito legal interno, y, cuando se ha procedido a la condena, es por la intervención de instancias internacionales, ante las que el Estado guatemalteco ha reconocido su jurisdicción, como han sido los casos presentados ante la Corte Interamericana de Justicia.

1.4 Transparencia

1.4.1 Declaración patrimonial:

Artículo 20, Ley de Probidad y Responsabilidades de Funcionarios y Empleados Públicos: “La declaración patrimonial es la declaración de bienes, derechos y obligaciones que bajo juramento deberán presentar ante la Contraloría General de Cuentas, los funcionarios públicos como requisito para el ejercicio del cargo o empleo; y, al cesar en el mismo, como requisito indispensable para que se le extienda el finiquito respectivo…”

La declaración jurada patrimonial deberá ser presentada, por los obligados, dentro de los treinta (30) días siguientes de la fecha efectiva de toma de posesión del cargo o empleo; y dentro de los treinta (30) días posteriores a la fecha en que cesen en el ejercicio de sus funciones. Además, en el mes de enero de cada año, deberá ampliarse la declaración si en el curso del año se adquirieron bienes inmuebles, por cualquier titulo o valor; si se adquirieron otros bienes cuyo precio sea mayor de cincuenta mil quetzales (Q50,000.00) (US$6,667), y/o si se contrajeron acreencias o deudas mayores de cincuenta mil quetzales (Q 50,000.00) (US$6,667).

Esta ampliación también procede cuando las deudas, bienes o acreencias hayan sido adquiridos por el cónyuge o hijos dependientes.

El artículo 24 de la Ley de Probidad y Responsabilidades de Funcionarios y Empleados Públicos, establece que, presentada la Declaración Jurada Patrimonial, la Contraloría General de Cuentas podrá proceder a la comprobación, recabando los informes que considere necesarios y practicando las diligencias pertinentes; obligatoriamente debe hacerse esto, cuando el funcionario público cese en el cargo.

En el artículo 42 de la Ley Orgánica de la Superintendencia de Administración Tributaria –SAT- (Decreto No. 1-98 del Congreso de la República), se menciona que adicional a lo que estipula la Ley de Probidad y de Responsabilidad de Funcionarios y Empleados Públicos, todo el personal de la SAT deberá presentar, previo a la toma de posesión y también anualmente, ante el Directorio de la institución, una declaración jurada patrimonial comparativa, consignando el origen de los cambios de su patrimonio de acuerdo con las normas que se establezcan en el régimen laboral específico de dicha entidad.

Una de las limitantes para el monitoreo lo constituye el contenido del Artículo 21 de la Ley de Probidad y Responsabilidades de Funcionarios y Empleados Públicos, el cual estipula que los datos proporcionados por los funcionarios públicos dentro de su declaración jurada patrimonial deben tenerse como proporcionados bajo garantía de confidencialidad; prohibiendo su divulgación por cualquier medio, permitiéndose su verificación solo dentro de un proceso judicial.

En el estudio “Marco de la Transparencia y Anticorrupción en Guatemala”, elaborado por Acción Ciudadana en febrero del año 2004, se mencionan que: “A pesar del incremento de la presentación y exigibilidad de las Declaraciones Patrimoniales por parte de la Contraloría General de Cuentas, así como los esfuerzos de la Dirección de Probidad por sistematizar las declaraciones presentadas, aún existen muchas debilidades que obedecen a carencia de recursos, deficiencias legales y estrategias concertadas para darle una utilidad a dichos instrumentos”.

Entre otras debilidades menciona las siguientes:

- Carencia de la tipificación penal de la omisión de su presentación;

- Falta de especificidad en los rubros a declararse, asegurando la especificación general de bienes, derechos y obligaciones en el territorio nacional y el extranjero;

- Dificultad de establecer y comprobar el patrimonio real de los declarantes (secreto bancario y sistema de sociedades mercantiles con acción al portador; y,

- Datos insuficientes para detectar conflictos de interés.

En el plano administrativo destacan algunas deficiencias superables como:

- Incremento de recursos y sistemas para la verificación de los datos (existe dentro de los planes de la dirección de probidad, pero hasta la fecha no se realiza la verificación);

- Falta de coordinación con otros sistemas y bases de datos como las implementadas por la SAT;

- Falta de coordinación con el Ministerio de Finanzas Públicas y la Oficina Nacional de Servicio Civil –ONSEC-, para determinar el universo de los obligados; y,

- Falta de coordinación con el Ministerio Público para utilizar las declaraciones como medios de prueba en la comisión de delitos.

[i] Decreto No. 114-97 del Congreso de la República

[ii] Decreto 31-2002 del Congreso de la República

[iii] Acuerdo Gubernativo No. 318-2003

[iv] Reformado por el Acuerdo Gubernativo No. 99-2004 del 10 de marzo del año 2004. El Acuerdo Gubernativo No. 76-2005 prorroga por un año (enero – diciembre 2005) dicha comisión.

[v] Para efectos comparativos entre monedas de quetzal a dólar americano se esta utilizando una tasa de cambio de Q8.00 x $1.00

[vi] la Ley de Servicio Civil rige para empleados y funcionarios públicos de menor jerarquía, en el artículo 32 exonera de sus disposiciones a los altos funcionarios. Por su parte la Ley de Probidad y Responsabilidades de Funcionarios y Empleados Públicos, en su artículo 4, inciso a) hace inclusión de esos funcionarios y dignatarios exonerados

[vii] Tales como la presentación de declaraciones electrónicas de impuestos.