Localizado en el centro del Hemisferio Occidental, Panamá limita al Norte con el Mar Caribe, al Sur con el Océano Pacífico, al Este con Colombia y al Oeste con Costa Rica, Panamá, forma un eslabón entre la América Central y la América del Sur, constituyendo un istmo de 80 Km de ancho en su sección más angosta

La mayoría de la población es de origen mestizo criollo (descendientes de indígena y español, 70%), aunque existe una gran diversidad étnica. Se estima que la tasa media anual de crecimiento es de 1.7%, con tendencia a disminuir a largo plazo.

En las últimas décadas, las condiciones de salud, el acceso de la población al conocimiento y el nivel de vida de los panameños han mejorado sostenidamente. A partir del 2005, Panamá ingresó al grupo de 57 países de desarrollo humano alto al presentar un índice de 0.804 (sobre uno) en el Informe Mundial sobre Desarrollo Humano del 2005. Con respecto a la región latinoamericana, Panamá ocupa el octavo lugar entre los países de Latinoamérica y el Caribe en el ranking de países desarrollados, sólo superado por Argentina, Chile, México, Costa Rica, Bahamas, Saint Kitts y Nevis y Cuba según dicho informe.

Sin embargo, persiste una desigual distribución de los ingresos, la educación y la salud. De hecho, de cada 100 dólares estadounidenses que se producen en Panamá, 70 centavos van a las 300,000 personas más pobres mientras que 44 dólares estadounidenses van a las 300,000 personas más ricas.

Panamá es un país de servicios que tiene en la Zona Libre de Colón, el área bancaria, el Canal de Panamá y el Turismo de Negocios sus actividades económicas más importantes. En Panamá existe un ambiente favorable para la inversión extranjera. Se destacan varios factores muy atractivos para los empresarios, como lo son el Canal de Panamá, la Zona Libre de Colón, la Autoridad del Canal de Panamá, las Zonas Procesadoras, además de la vigencia del dólar como moneda de curso legal. El gobierno actual implementó reformas fiscales, al servicio de seguridad social y apoya la constitución de tratados regionales de libre comercio.

Panamá tiene un gobierno unitario, republicano, democrático y representativo, compuesto por un Presidente, un vicepresidente y doce Ministros de Estado que componen el Poder Ejecutivo; la Asamblea Legislativa con 78 Legisladores integran el Poder Legislativo, y 9 Magistrados que componen el Poder Judicial. Estos tres poderes son los que gobiernan el país.

El sistema judicial panameño es susceptible a la corrupción a pesar que las leyes exijan su independencia. El proceso de nombramiento de jueces está viciado en todos sus niveles por influencias político-partidarias. locales el ámbito local, especialmente en el interior de la República, los alcaldes nombran a los corregidores para administrar justicia en casos menores a pesar de que pocos son abogados y algunos carecen de educación secundaria.

Panamá es un sitio importante de conexión del crimen organizado internacional y del tráfico de drogas hacia Europa y los Estados Unidos. Las instituciones antidroga panameñas no son aún autosuficientes, su éxito depende en gran medida de la asistencia externa, especialmente la provista por los Estados Unidos.

Es posible observar importantes avances en las políticas de promoción de la transparencia y de la lucha contra la corrupción. Estas políticas se han gestado desde dos frentes: a escala local, a través de la implementación de tecnología moderna de información orientada a facilitar la compilación y administración de datos; y en el ámbito internacional, con la incorporación de las Convenciones Anticorrupción de la Organización de Estados Americanos y de las Naciones Unidas.

Sin embargo, el flagelo de la corrupción sigue afectando de manera negativa el desarrollo y el crecimiento de Panamá, especialmente por sus efectos en el sistema de administración de justicia. Así lo demuestran estudios recientes publicados por el Foro Económico Mundial, por TI y por gobiernos extranjeros. Los medios de comunicación han registrado numerosos escándalos vinculados con posibles actos de corrupción sin que sus investigaciones hayan logrado una respuesta satisfactoria para la ciudadanía, generando cada vez mayor desconfianza popular.

Los esfuerzos emprendidos por cada pilar del Sistema Nacional de Integridad (SNI) de Panamá se diluyen por la falta de coordinación eficiente: su capacidad de cooperación se ve obstaculizada por un clima de desconfianza mutua y competitividad. En definitiva, no han conseguido generar un ámbito de colaboración que les permita diagnosticar, diseñar e implementar políticas públicas vigorosas. No obstante, la sociedad panameña ha transitado por varias experiencias exitosas, donde se logró consenso nacional respecto a importantes temas de Estado, como los acuerdos de Bambito y Coronado, el debate por la Caja de Seguro Social y el proyecto Visión Nacional 2020, entre otros.

Las tareas de confección y ejecución de políticas públicas de toda índole se centran en el Órgano Ejecutivo, con poca participación de los otros pilares. Incluso, en este nivel, existe una notable falta de coordinación ejecutiva, dado que varias instancias tienen responsabilidades similares, lo cual genera pérdida de tiempo y recursos, y obstaculiza la gestión pública.

A escala internacional se observan importantes interferencias entre los canales de comunicación de los diferentes órganos de gobierno. Especialmente se advierte falta de coordinación entre las fiscalías que requieren asistencia legal para investigar casos de corrupción trasnacionales.

El Consejo Nacional de Transparencia contra la Corrupción (CNTC), es la institución encargada de velar por la salud del SNI panameño, sin embargo, su accionar se centra en la creación de redes de monitoreo y no ha logrado desarrollar otros factores de desempeño, como la calidad del servicio, los recursos humanos y la modernización de las instituciones públicas.

Se observa un progreso en la calidad de los canales de participación ciudadana, pero es necesario reconocer que se debe mayormente a la propia presión ciudadana, que, en los últimos años, ha logrado una mayor receptividad política por parte de los gobernantes.

La administración de los recursos humanos del sector público se orienta, casi exclusivamente, al objetivo de la reducción del gasto. El sistema actual es incapaz de mantener una fuerza laboral eficiente, confiable y libre de influencias políticas. Se trata de un sistema dual, donde un grupo de funcionarios incorporados al sistema bajo reglas establecidas para el Servicio Público convive con otro grupo de funcionarios que laboran bajo otras normas más flexibles y con poca seguridad laboral (este último grupo incluye empleados de confianza, de libre nombramiento y remoción). En este escenario, es común observar la duplicación de funciones y salarios.

En general, cada pilar del SNI panameño evoluciona positiva pero independientemente y, a veces, de manera desordenada. Por la naturaleza de sus objetivos institucionales y su mejor –aunque insuficiente– acceso a los recursos financieros, los pilares del poder estatal tienen más influencia sobre la calidad del SNI, con una concentración notable sobre el Órgano Ejecutivo. Hasta el momento, no se observa ningún intento de los pilares del SNI por coordinar recursos y metas en un esfuerzo conjunto, simultáneo y desinteresado. Como se mencionó antes, este problema es consecuencia directa de la mutua desconfianza que existe entre los miembros del SNI panameño, especialmente entre los actores gubernamentales y los no gubernamentales.

Con la ratificación de la Convención de la OEA contra la Corrupción y de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, el Estado panameño demuestra que tiene a su disposición una gran cantidad de instrumentos legales destinados a promover una administración transparente y eficiente. Sin embargo, existe una notable carencia de recursos humanos y financieros para dirigir el SNI consecuentemente. Esta situación es particularmente difícil porque hoy en día el gobierno panameño implementa fuertes medidas de reducción del gasto público y acarrea déficit permanentes que debe amortiguar para hacer sustentables las finanzas del Estado.

El tema de los recursos humanos es crítico. La mayor parte de los funcionarios del gobierno trabajan con escasos incentivos para desarrollar una gestión comprometida con los resultados. Su evolución no es consistente con la provisión de los servicios que brindan. La administración de los recursos humanos se basa en el clientelismo, y por lo tanto, no hay condiciones para mantener funcionarios capacitados y comprometidos que contribuyan con criterios de calidad al desempeño eficaz del gobierno.

El Órgano Ejecutivo cuenta con todas las herramientas para fomentar un SNI eficiente y estable. La centralización de la gestión de los pilares gubernamentales afecta negativamente la potencialidad de la Administración Pública y la eficacia de todo el sistema.

En este contexto, sugerimos las siguientes recomendaciones:

· Definir y coordinar las funciones y las responsabilidades de los entes rectores de cada pilar del SNI;

· Determinar los temas prioritarios que cuenten con mayor aprobación. A modo de ejemplo, una propuesta consensuada para eliminar el clientelismo político en la función pública es fortalecer la institucionalidad para generar políticas de recursos humanos y de evaluación de la gestión pública; implementar sistemas de incentivos para obtener un desempeño eficiente; y sancionar el mal desempeño;

· Aprender de las experiencias exitosas que han tenido cada uno de los pilares, incentivando sistemas de difusión y replicabilidad de las experiencias relevantes;

· Profundizar los actuales mecanismos de interacción institucional y con la ciudadanía. Evaluar la utilidad de los mecanismos actuales para crear nuevos canales de participación donde se considere necesario. En este sentido, es necesario legislar sobre la protección de denunciantes y testigos de actos de corrupción, especialmente si se trata de funcionarios, dado que son ellos quienes podrían ayudar a combatir la impunidad en estos delitos, cuantitativa y cualitativamente;

· Fortalecimiento de las políticas de recursos humanos en el sector público. Considerando el alto déficit de profesionalización del empleo público en Panamá, resulta imperativa una intervención inmediata, incluso antes de implementar otras reformas más específicas. Se requiere una ley general de salarios que ponga en práctica el principio de equidad salarial, reduzca los privilegios y prebendas, elimine los ingresos no salariales que reciben algunos funcionarios del Estado y prohíba toda forma de discriminación salarial. Estas políticas deben estar en sintonía tanto con la dignidad de las autoridades, funcionarios y empleados públicos, en términos de equidad, como con el cambio hacia la transparencia, la integridad, la rendición de cuentas, la auditoría social, la participación ciudadana y la lucha contra la corrupción.

Perfil De Corrupción

El incremento del volumen y la calidad del comercio de bienes y servicios a nivel internacional, regional y nacional ha profundizado el interés por los factores que obstaculizan estos flujos, entre ellos, la corrupción y la gobernabilidad. Panamá es sujeto de gran cantidad de instrumentos que evalúan la situación de corrupción. Sin embargo, en la mayoría de los casos, estos instrumentos se orientan únicamente a velar por el impacto de la corrupción sobre el bienestar económico y financiero de los ciudadanos.

Cuadro 1: Transparencia Internacional. Índice de percepciones de corrupción para Panamá, años 2001-2005

Año	Corruption Perceptions Index (CPI)[1]
2001	3.7
2002	3.0
2003	3.4
2004	3.7
2005	3.5
2006	3.1

Fuente: http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi

Panamá es un país históricamente organizado para interactuar con los mercados internacionales; sin embargo, no alcanza sus metas de desarrollo económico debido a serios problemas de corrupción y de gobernabilidad. Este contexto genera desconfianza entre quienes ofrecen y quienes demandan productos desde o hacia Panamá, y consecuentemente, produce un aumento del riesgo de inversión en el país.[i]

Los analistas internacionales perciben que los problemas más graves de Panamá tienen origen en el sistema de administración de justicia. El Informe de Derechos Humanos del Departamento de Estado de Estados Unidos describe explícitamente que el sistema judicial panameño es propenso a la corrupción, la ineficiencia y la manipulación política. Otros estudios, como los realizados por The Economist coinciden en que la justicia panameña no es independiente y que está plagada de corrupción. De esta manera, resulta lógico esperar que la confianza general por parte del comercio internacional, incluyendo el flujo de capitales, se vea afectada.

Por otro lado, la comunidad internacional ha precisado que las instituciones panameñas, y quienes se ven obligados a interactuar con ellas, sufre los costos de un deficiente servicio civil público. La contratación de la mayoría de los funcionarios públicos carece de planificación a largo plazo, así como de respeto por los objetivos institucionales ya que es altamente propensa a la manipulación política. Por ejemplo, un estudio del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) sobre la situación del servicio civil en América Latina concluyó que el servicio civil panameño es uno de los peores de la región, especialmente en aspectos como mérito (garantías de profesionalismo), eficiencia (capital humano), consistencia estructural (integración sistémica) y capacidad funcional (influencia sobre comportamiento del servidor público).[ii]

Las evaluaciones en el ámbito nacional incluyen encuestas de opinión ciudadana, algunos estudios profesionales y el tratamiento que se da a la corrupción en los medios de comunicación. Los servicios de encuestas suelen ser contratados por los medios de comunicación para uso público. Sus resultados constantemente ubican a la corrupción como uno de los principales problemas que preocupan a la ciudadanía, incluso después del problema de desempleo.[iii]

Tal como lo revelan las mediciones internacionales, los panameños consideran que los funcionarios encargados de impartir justicia no actúan de manera imparcial. Los medios de comunicación y las organizaciones de la Sociedad Civil frecuentemente cuestionan las decisiones judiciales.

Otros estudios, como el realizado por la organización Alianza Ciudadana Pro Justicia (ACPJ), señalan que la administración de justicia es permeable a la corrupción porque su sistema de selección de servidores judiciales es susceptible de arbitrariedades por parte de la autoridad nominadora, particularmente en el caso de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia (CSJ), cuyo nombramiento suele estar sometido a los intereses político-partidistas predominantes en los órganos Ejecutivo y Legislativo.

El problema de la justicia panameña es de tal gravedad que incluso pone en riesgo el balance de los pilares más importantes del SNI de Panamá. El propio ministro de la Presidencia, Ubaldino Real, declaró ante los medios de comunicación que “[...] el [Órgano] Ejecutivo ha sido tentado para involucrarse directamente en la solución de este problema”.[iv]

Según una investigación realizada por la Fundación para el Desarrollo de la Libertad Ciudadana (Capítulo de TI en Panamá) las manifestaciones más comunes de corrupción en el país son:

1. El intercambio de dinero para la agilización de trámites públicos.

2. Aprovechamiento de los bienes del Estado de una forma inadecuada.

3. Los nombramientos políticos como recompensa a favores electorales.

4. La compra de votos electorales.

5. El abuso de poder (propio de los funcionarios de alta jerarquía).

En Panamá, la corrupción se observa en todos los ámbitos laborales y sociales. Muchos ciudadanos creen que es un comportamiento arraigado en la cultura nacional porque perciben que el problema existe desde la formación de la República. En este país es común la divulgación de casos de corrupción y otros escándalos, pero el brazo de la justicia no ha alcanzado para aprehender a ningún implicado, sobre todo cuando este tiene conexiones o acceso al poder público. Entre las conductas corruptas más frecuentes y deliberadas, destaca el manejo de influencias políticas y económicas.

Desde luego, estas conductas no son aceptadas por la población en general; por el contrario, son consideradas como actos vergonzosos y dignos de severas sanciones. Hoy día existen grupos civiles con fuerte poder político para cooperar positivamente en la lucha contra la corrupción. Vale destacar que, ante los últimos y más escandalosos casos de corrupción, la ciudadanía ha sido capaz de organizarse y actuar efectivamente para incidir sobre la gestión anticorrupción del gobierno.

Esta aparente contradicción puede deberse a la disociación que existe entre las instituciones públicas de gobierno y la población en general. Ambos sectores parecen desenvolverse de manera independiente y con distintos esquemas de valores. Con excepción de las conferencias de prensa y las entrevistas en los medios de comunicación, las instituciones públicas panameñas carecen de canales eficientes de comunicación abierta con la población civil.

Actividades anticorrupción

El último quinquenio ha brindado a la comunidad panameña una gran experiencia en la lucha contra la corrupción. La población ha sido testigo de escándalos que ponen en evidencia la reiterada preponderancia de este tipo de delitos, especialmente entre algunos funcionarios públicos de alto rango.

Enero de 2002 marcó el inicio de una difícil etapa en la historia institucional panameña. Los tres órganos de Estado se vieron directamente involucrados en serias denuncias por sobornos y otras tipificaciones de corrupción.[v] El descaro que primó en la actitud de los implicados directos en estos delitos fortaleció el rechazo ciudadano.

Casi de inmediato, el gobierno nacional tomó varias medidas para tratar de limpiar su imagen. En primer lugar, sancionó la Ley No. 6 de 22 de enero de 2002, que dicta normas para la transparencia en la gestión pública. Esta ley había sido aprobada por la Asamblea Nacional, pero por alguna razón no había sido sancionada por el Órgano Ejecutivo, requisito final para que una ley entre en vigor. De acuerdo con el Sr. Gerardo Berroa Loo, editor de planas de La Prensa de Panamá,[vi] los escándalos de sobornos relacionados con la aprobación del proyecto CEMIS y con el nombramiento de dos Magistrados de la Corte Suprema de Justicia fueron el principal detonante para que la Presidenta de la República, Mireya Moscoso, decidiera aprobar dicha ley. Pocas semanas después, sin embargo, la ley fue regulada y perdió su capacidad de promover transparencia en la administración pública. Este reglamento fue demandado ante la Corte Suprema de Justicia. Sin embargo, no fue hasta septiembre de 2004, tras el cambio de gobierno, cuando finalmente se eliminó esta regulación.

Adicionalmente, el 23 de enero de 2002, la Presidenta de la República nombró la Comisión Presidencial Contra la Corrupción, integrada por cinco ciudadanos notables que trabajarían con el objetivo de identificar deficiencias institucionales que incentivaran o permitieran la corrupción. Su labor produjo 50 recomendaciones explícitas que no fueron consideradas seriamente por el gobierno nacional.

El gobierno de Martín Torrijos entró en funciones el 1º de septiembre de 2004 y prometió un cambio radical en la manera en que la Administración Pública había manejado los problemas de gobernabilidad durante el período anterior. Su lema de trabajo fue: “cero corrupción”.

Se implementó una estrategia de rediseño institucional que contempló la creación de varias instancias adscritas al Ministerio de la Presidencia, como la Secretaría de la Presidencia para la Innovación Gubernamental, la Secretaría de Metas Presidenciales, el Consejo Nacional de Transparencia contra la Corrupción y su Secretaría Ejecutiva.

Se estableció una política de licitaciones abiertas. A través de una nueva ley para regular la contratación pública, se creó el sitio de Internet PanamáCompra, www.panamacompra.gob.pa, que constituye la principal fuente de información sobre los productos y los servicios requeridos por el sector público, y está encaminado a garantizar la transparencia de los procesos de compras gubernamentales. Este servicio ayuda a consolidar las compras públicas con el consecuente beneficio que traen las economías de escala en la consecución de mejores precios.

Adicionalmente, se lanzó el sitio de Internet “Panamá Tramita”, que integra información sobre más de 2 mil trámites que los ciudadanos y/o empresas realizan con las entidades de gobierno. Este sitio facilita información a los ciudadanos y contribuye a descongestionar las entidades en cuanto a trámites presenciales.

De esta manera, varias instituciones estatales han renovado sus sistemas de información para facilitar su trabajo interno y mejorar su interacción con el resto de las entidades estatales y la ciudadanía en general. Tal es el caso de la Contraloría General de la República (CGR) y el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Estas dos instituciones también llevan a cabo proyectos de modernización informática con el fin de facilitar la planificación, ejecución y monitoreo de los proyectos de inversiones públicas.

Por otro lado, se creó la Secretaría de Responsabilidad Institucional y Derechos Humanos de la Procuraduría General de la Nación. Su objetivo es agilizar e implementar políticas de educación, de prevención contra la corrupción y de investigación de irregularidades internas, así como promover la orientación en materia de derechos humanos. Con esta unidad se pretende coadyuvar a que los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación desempeñen fielmente su cargo y sean sancionados por las faltas o los delitos que cometan.

El gobierno nacional también sancionó las leyes que incorporan las convenciones anticorrupción (OEA y ONU). También aprobó un Código de Ética para los servidores públicos del Gobierno Central, aunque este es utilizado por instituciones que no pertenecen al gobierno, como la Procuraduría General de la Nación.

[1] El CPI valora los países en una escala del 1 al 10, calificando con un 10 a los que están limpios, en términos de cómo se percibe la corrupción que existe entre los funcionarios públicos y los políticos.

[i] Heritage Foundation. “2006 Index of Economic Freedom”. Heritage Foundation. URL: http://www.heritage.org/research/features/index/country.cfm?ID=Panama

[ii] ECHEBARRÍA, Koldo. “Informe de Situación del Servicio Civil en América Latina”. Banco Interamericano de Desarrollo. Washington, D.C., 2006. URL: http://www.iadb.org/IDBDocs.cfm?docnum=737337

[iii] Diario La Prensa. “El Pulso de la Nación. Septiembre 2006”. La Prensa Web. Septiembre, 2006. Página 14. URL: http://www.prensa.com/pulso/7.htm

[iv] BARROSO, Arnulfo. “Ejecutivo frustrado por la falta de justicia”. Diario El Panamá América. 13 de agosto de 2006. URL: http://www.pa-digital.com.pa/archive/08132006/nation13.shtml

[v] Redacción de Martes Financiero. “Escándalos para recordar”. Martes Financiero, 30 de diciembre de 2003. URL: http://www.martesfinanciero.com/history/2003/12/30/columna/portada/index.shtml

[vi] BERROA L., Gerardo. “Los editores y el derecho de acceso a la información pública en Panamá”. XVIII Congreso Nacional de la Asociación Mexicana de Editores. Mazatlán, Sinaloa, octubre 19, 2002. URL: http://www.amed.com.mx/boletines_Gberroa1910022.php

El objetivo del Sistema Nacional de Integridad (SNI) panameño es claro y conocido por todos sus componentes. La comunidad panameña conoce el problema de la corrupción y las consecuencias que acarrea la pobre gobernabilidad sobre el nivel de vida de todos, y hay un acuerdo generalizado sobre la importancia de enfrentar este problema de manera contundente.

Los pilares del SNI panameño son fácilmente identificables y cumplen un nivel mínimo de credibilidad y experiencia. Las características o propiedades de cada uno de los pilares han evolucionado positivamente en materia de legitimación formal y uso de nuevas tecnologías para aumentar su capacidad de acción.

Sin embargo, el sistema no funciona armónica y eficientemente. Sus componentes no interactúan de una manera eficiente. A pesar de los avances individuales en materia de gestión y fortalecimiento institucional de los pilares, se nota la ausencia de una estrategia integradora hacia un fin común. Incluso en el tema de la modernización del Estado, hay dispersión en las metas de las actividades individuales que ilustra una escasa preocupación de cada pilar por una agenda de Estado.

La sociedad panameña no es ajena a los pactos y consensos que implica la colaboración coordinada entre todos los estamentos de la sociedad para lograr objetivos comunes. Luego del regreso a la vida en democracia, todas las partes de la sociedad panameña alcanzaron acuerdos sobre temas como: la legislación y zonificación del Canal de Panamá luego de la transición de mando a manos panameñas; la construcción de una visión nacional a largo plazo; la transformación del sistema educativo; la seguridad social, etc. Sin embargo, estos ejemplos carecen de sistemas administrativos, monitoreo de logros y medición de resultados. En otras palabras, carecen del carácter permanente que requiere el SNI.

Entre los factores que obstaculizan el trabajo del SNI panameño están:

· Celo institucional. El SNI panameño se ve afectado por la gran desconfianza que existe entre sus pilares. Incluso, hay casos en que este problema se observa dentro de los mismos pilares individuales, como es el caso de las organizaciones de la Sociedad Civil y los medios de comunicación. Entre los pilares gubernamentales este problema se ilustra por el alto grado de concentración de funciones ejecutivas en el Gobierno Central;

· Ausencia de normas que definan y regulen la participación de cada pilar dentro del Sistema. Con la adopción de la Ley de Transparencia y los Códigos de Ética se ha equipado mejor a las instituciones públicas y privadas con mecanismos que incrementen la transparencia y reduzcan la corrupción. Sin embargo, la normativa no es concreta sobre medidas legales que faciliten, obliguen a cooperar y compartir responsabilidades entre ellos para alcanzar los objetivos del SNI. En la práctica existe una desvinculación creciente entre lo que las instituciones públicas hacen y lo que los ciudadanos sienten y necesitan;

· Los avances en el mejoramiento de la gestión y fortalecimiento institucional no son visibles ni comunicados eficientemente. En consecuencia, se pierden numerosas oportunidades de cooperación con otros pilares del SNI que pueden encontrar un complemento útil para sus propias gestiones en estas innovaciones; y,

· Ausencia de mecanismos de evaluación, tales como indicadores de gestión y de impacto, que ayuden a conocer los resultados de la gestión de cada uno de los componentes del SNI, a asignar los recursos a las prioridades y a posibilitar la rendición de cuentas.

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