3.1. Papel de la institución como pilar del SNI

3.1.1. Financiamiento de Partidos Políticos

Inicialmente en el Decreto 1-85 “Ley Electoral y de Partidos Políticos” de la Asamblea Nacional Constituyente, publicado en el Diario Oficial el 30 de diciembre de 1985, específicamente en el artículo 20 inciso f), se establecía que los partidos políticos tienen el derecho “del financiamiento estatal a razón de dos quetzales por voto legalmente emitido a su favor, siempre que el partido haya obtenido no menos del cuatro por ciento del total de sufragios válidos depositados en las elecciones generales”.

Posteriormente, a través del Decreto 10-89 del Congreso de la República, publicado el 9 de febrero de 1989, se adiciona al artículo 20 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos, 5 incisos que amplían las potestades de fiscalización del Tribunal Supremo Electoral sobre financiamiento estatal que reciban los partidos políticos.

El 26 de mayo 2004, se publicó en el Diario Oficial el Decreto 10-04 del Congreso de la República [1], que viene a reformar significativamente el contenido de la Ley Electoral y de Partidos Políticos. A partir de estas reformas se establece que: “El Estado contribuirá al financiamiento de los partidos políticos a razón de dos pesos centroamericanas [2], por voto legalmente emitido a su favor, siempre que hayan obtenido no menos del cinco por ciento (5%) del total de sufragios válidos depositados en las elecciones generales. Se exceptúa del requisito del cinco por ciento (5%), a los partidos que obtengan por lo menos una disputa al Congreso de la República, quienes recibirán igualmente financiamiento. El cálculo se hará con base en el escrutinio realizado en la primera elección para los cargos de Presidente y Vicepresidente de la República”.

La normativa vinculada al financiamiento publico y privado, esta contenida en el artículo 21, 22 inciso j), 26 inciso c) y 251 de la ley en mención y en los artículos 116 y 117 de su reglamento [3].

Por otra parte la Ley Electoral y de Partidos Políticos contempla el financiamiento estatal indirecto en el artículo 20 inciso e) “usar franquicia postal y telegráfica en su función fiscalizadora del proceso electoral”; y, en el 221 inciso c) “El máximo establecido para propaganda en los medios de comunicación radiales y televisivos del Estado no podrá ser menos a treinta minutos semanales y en ningún caso serán acumulables”.

A la fecha esta pendiente que el Tribunal Supremo Electoral publique las modificaciones al reglamento de la ley derivadas de las últimas reformas aprobadas por el Congreso de la República, por lo que estas normas no han sido puestas a prueba en un evento electoral.

Las reformas de segunda generación a la Ley Electoral y de Partidos Políticos también están pendientes, en ellas se contempla lo relativo al régimen sancionatorio y el aumento del financiamiento público. En este último punto, las reformas de primera generación, ya realizadas, contemplan un aumento de (Q.2.00) (US$0.13) por voto valido a (Q.16.00) (US$2.13). Sin embargo, el promedio internacional oscila en (Q.35.00) (US$4.66); por lo que este nuevo aumento debe ser discutido en el entorno de las reformas de segunda generación.

Por otro lado, a pesar de que el inciso e) del artículo 223 de la ley en mención, prohíbe “usar los recursos y bienes del Estado para propaganda electoral”; en el proceso electoral del año 2003 salió a luz el desvió de fondos públicos del presupuesto de la Contraloría General de Cuentas de la Nación y de la Superintendencia de Administración Tributaria a favor de dos partidos políticos, utilizando como figura intermediaria a una Organización No Gubernamental [4].

Similar abuso del gasto público sucede en coyunturas electorales, el estudio El Acceso a la Información Pública en Guatemala, Informe de tres experiencias piloto, elaborado por Acción Ciudadana durante el año 2003, en una de sus conclusiones menciona: “…la campaña del partido oficial estuvo ligada al abuso en el uso del gasto público en varios rubros … incrementos de gasto en publicidad y varias expresiones de clientelismo en la distribución y entregas directas de bienes públicos a potenciales votantes, adjudicación de obras, contratos, utilización de vehículos y empleados públicos, etc. … En materia de propaganda y publicidad, el gobierno gastó en los seis meses del período electoral 2003 casi el doble de la cantidad ejecutada en todo el año 2002”.

3.1.2 Donaciones

En el artículo 21, inciso b) de la Ley Electoral y de Partidos Políticos, se establece que: “Las contribuciones a favor de candidatos a cargo de elección popular deberán canalizarse por medio de las respectivas organizaciones política. Dichas contribuciones en ningún caso podrán ser anónimas”. Por otra parte, en el mismo artículo, inciso c) se menciona: “Las organizaciones políticas deben llevar registro contable de las contribuciones que reciban. Dicho registro deberá ser público”

En el inciso d) del artículo citado, dice: “El patrimonio de las organizaciones políticas debe estar registrado íntegramente por asientos contables y no pueden formar parte de éste título al portador”.

La publicidad que le dan los partidos políticos al monto, origen y destino de los aportes que reciben es nula. En las escasísimas oportunidades en que se hace publica esta información (aunque sea parcialmente), se hace con objetivos electorales, dar una imagen de transparencia con el fin de captar más votos. No existen mecanismos institucionales o una convicción propia de que mayores niveles de transparencia, promueven mayores niveles de participación y mayor democracia. Para las próximas elecciones se prevé que sea muy difícil que haya una publicidad completa y certera, por su parte, el Tribunal Supremo Electoral no tiene la capacidad institucional para comprobar que la información que los partidos le proporcionen sea cierta.

En procesos electorales anteriores los partidos políticos y comités cívicos no han dado a conocer sus fuentes de financiamiento, los montos y el destino que se da a ese dinero.

3.2 Transparencia

El artículo 21, inciso e) de La Ley electoral y de Partidos Políticos, menciona que: “El límite de gastos de la campaña electoral será de un peso centroamericano, por ciudadano empadronado hasta el treinta y uno de diciembre del año anterior a las elecciones. En caso de comités cívicos, el cálculo se hará con base en el número de empadronados del municipio en el que participen.

El factor por el que haya de multiplicarse el número de empadronados, con el objeto de obtener el límite de gastos de campaña electoral, podrá ser modificado por el Tribunal Supremo Electoral en sesión conjunta con los Secretarios Generales de los partidos políticos legalmente inscritos que asistieren a la sesión que para el efecto deberá convocar el Tribunal Supremo Electoral quince días después de la convocatoria al proceso electoral”

Los artículos 220, 221, 222 y 223 complementan en cierta medida lo relativo al gasto de campaña, estableciendo algunos mecanismos para ejercer el control del gasto en propaganda a través de los medios de comunicación.

Para el analista Alejandro Urízar, Coordinador del Área de Transparencia de Acción Ciudadana, existe un terreno desfavorable para la aplicación real de las últimas reformas a la Ley Electoral y de Partidos Políticos. “Se cuenta con una ley muy avanzada pero no existen las condiciones institucionales suficientes para que la ley funcione en la practica, lo mas probable es que en las próximas elecciones se ensanche la brecha entre lo que se conoce como el país real y el país legal”.

Por un lado las expectativas que se desprenden de las reformas aprobadas son demasiado altas, en ellas se contempla limites al gasto de campaña, vetos, mecanismos de rendición de cuentas y otros mecanismos de transparencia, frente a esto se plantea un panorama real en donde existe un alto desconocimiento de la ley y el Tribunal Supremo Electoral no ha sido fortalecido suficientemente con los recursos humanos y financieros necesarios, para hacer frente a estos cambios y hacer que las normas sean efectivamente cumplidas.

3.2.1 Contabilidad de los Partidos Políticos

El inciso c) del artículo 21 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos menciona: “Las organizaciones políticas deben llevar registro contable de las contribuciones que reciban. Dicho registro deberá ser público”.

En cuanto al financiamiento publico, previo a las reformas de mayo 2004, la cuantía que aportaba el Estado al financiamiento de los partidos políticos era poco significativa en relación al gasto total de estos, algunos estudios concluyen que este aporte correspondía a un porcentaje de 1 a 3 por ciento del total de gasto. Por otra parte, previo a las reformas, la Ley contemplaba la posibilidad de que los partidos renunciaran a este financiamiento, con esto se evitaba rendir cuentas ante el Tribunal Supremo Electoral y cualquier posibilidad de dar a conocer su contabilidad.

La publicación de la contabilidad de los partidos políticos de acuerdo a las nuevas disposiciones legales, estará en función de los recursos y capacidad de que disponga el TSE para hacer cumplir esta norma, las sanciones que implique no hacerlo, la voluntad de los partidos políticos y la exigencia de la sociedad civil.

3.2.2 Auditoria de las cuentas

Según el artículo 21 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos, “corresponde al Tribunal Supremo Electoral el control y fiscalización de los fondos públicos y privados que reciban las organizaciones políticas para el funcionamiento de sus actividades permanentes y de campaña. El reglamento regulará los mecanismos de fiscalización.”

La aprobación de las reformas a la Ley se puede considerar como un avance en si mismo, tomando en cuenta que por primera vez se norma lo relativo al financiamiento privado de los partidos políticos. Sin embargo, el criterio que prevalece en la opinión de analistas vinculados al tema, es que será difícil cambiar el hecho de que históricamente los partidos políticos se han considerado como clubes privados al servicio de sus financistas.

Por aparte los magistrados del Tribunal Supremo Electoral no son ajenos del todo a las corrientes, posiciones e intereses que representan los partidos políticos; por su parte la coyuntura electoral constriñe la independencia real del Tribunal. En el proceso de nombramiento de los magistrados también se ponen en juego una serie de poderosos intereses que pueden influir en esta independencia. Sin embargo, en términos generales el Tribunal Supremo Electoral goza de aceptación y es percibido como una de las pocas instituciones que mantienen posiciones de relativa independencia y que no han sido capturados al nivel de otras instituciones que ejercen el control jurídico político del Estado Guatemalteco.

3.3 Mecanismos de Quejas

El Tribunal Supremo Electoral tiene entre otras atribuciones y obligaciones, según el artículo 125 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos, inciso i) “Investigar y resolver sobre cualquier asunto de su competencia, que conozca de oficio o en virtud de denuncias”.

En primer término, el sistema de sanciones relativas al financiamiento de partidos políticos es insuficiente, no todas las figuras delictivas o faltas, están contenidas en las reformas ni en el Código Penal. Por ejemplo, se prohíbe recibir dinero de fuentes ilegales o cantidades mayores a un 10% del monto total de gasto de campaña de un solo financista, sin embargo ni en la Ley Electoral reformada, ni en el Código Penal, se estipula cual o cuales son las sanciones por no observar estas normas.

Entonces se tiene que el sistema sancionatorio no es correlativo a la cantidad de prohibiciones que contempla la ley, por lo que al tenerse una ley con muchas prohibiciones y pocas sanciones, estas se convierten en declaraciones de buena voluntad o se da un acuerdo tácito entre quienes se ven por ella afectados para violarla total o parcialmente.

Por otro lado, las funciones sancionatorias que le corresponden al Tribunal Supremo Electoral no figuran dentro de sus prioridades de actuación, básicamente por falta de capacidad instalada para hacerlo. Esto da como resultado que la lista de casos en que el Tribunal actúa de oficio y/o impone sanciones, sea muy pequeña en relación a lo que debería ser. La actuación de oficio se da básicamente en casos de cierta gravedad, como la quema de urnas receptoras de votos y otro tipo de actos muy evidentes, que inciden de manera directa en los resultados finales de la elección y se desarrollen durante el transcurso del evento electoral.

Por su parte, el Ministerio Público se desentiende de investigar y perseguir delitos electorales, remitiendo los mismos al Tribunal Supremo Electoral, adicionalmente hay que agregar las deficiencias del organismo judicial en la impartición de justicia.

Pies de página

1) Con estas reformas por primera vez se norma lo relacionado al financiamiento privado que reciban las organizaciones políticas.

2) Equivalente a dos dólares de los Estados Unidos de Norte América

3) Acuerdo Número 181-87 del Tribunal Supremo Electoral, modificado por los Acuerdos 61-90, 78-95, 390-2001, 280-2002 todos del Tribunal Supremo Electoral.

4) Por este hecho y otros actos de corrupción están bajo proceso judicial el ex Superintendente de Administración Tributaria, Marco Tulio Abadio y el ex Contralor General de Cuentas Oscar Dubon Palma.