El parlamento panameño (Asamblea Nacional) es unicameral: la Asamblea Legislativa está compuesta, desde el 2 de mayo de 2004, por 78 diputados elegidos en sufragio directo para un período de cinco años. Las elecciones legislativas se realizan en 40 circuitos electorales. En 26 de ellos se elige un legislador por mayoría simple de votos (uninominales), en 14 se eligen entre dos y seis legisladores por circuito según el número de habitantes (plurinominales) mediante un sistema de representación proporcional de cociente electoral simple. Hay curules por cociente, medio cociente y residuo. En los circuitos plurinominales, los candidatos se presentan en listas partidarias cerradas para permitir el voto preferencial y selectivo a favor de uno o más candidatos.

Los diputados de la Asamblea Nacional serán elegidos mediante postulación partidista o por libre postulación, mediante votación popular directa, conforme lo establece la Constitución Política de la República de Panamá.

El Artículo 160 de la Constitución Política de la República de Panamá establece que: “Es función judicial de la Asamblea Nacional conocer de las acusaciones o denuncias que se presenten contra el Presidente de la República y los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, y juzgarlos, si a ello diere lugar, por actos ejecutados en el ejercicio de sus funciones en perjuicio del libre funcionamiento del poder público y violatorios de esta Constitución o las leyes [...]”.

Participación ciudadana

La Dirección de Promoción de la Participación Ciudadana de la Asamblea Nacional fue creada con el fin de:

· Promover la participación ciudadana en el proceso de elaboración de las leyes y la fiscalización de la gestión gubernamental.

· Promover un nuevo liderazgo político que exprese la plena vigencia de los principios éticos y morales en el servicio político.

· Facilitar a los ciudadanos un mejor conocimiento sobre el funcionamiento de la Asamblea Nacional.

· Procurar una mayor eficacia en la labor legislativa, identificando los temas que son de interés ciudadano.

Durante la presidencia de Enrique Garrido, y a través de la Asamblea Nacional, se inauguró la primera Oficina de Participación Ciudadana. La Dirección Nacional de Promoción de la Participación Ciudadana “[...] es un espacio que se abre a los ciudadanos con el propósito de que gocen en forma indirecta de la iniciativa legislativa reconocida a los diputados y participen activamente en la formulación de las leyes”.

La participación ciudadana en la elaboración de las leyes responde a la necesidad de buscar mecanismos que ayuden a fortalecer las instituciones del Estado y a consolidar la democracia.

Figura 1: Dirección Nacional de Participación Ciudadana de la Asamblea Nacional. Organigrama (año 2006)

Fuente: Dirección Nacional de Promoción de Participación Ciudadana. URL: http://www.asamblea.gob.pa/participacion/vistaOrganigrama.asp?imagen=organigrama.png

Nombramientos

Según el reglamento interno de la Asamblea Legislativa, todos los cambios en la estructura de puestos y acciones de personal: nombramientos, destituciones, ajustes salariales y ascensos que se realicen deberán enviarse al Ministerio de Economía y Finanzas, para su conocimiento.

Los servidores o servidoras de la Asamblea Legislativa se clasifican de la siguiente manera:[i]

1. Legisladores o legisladoras. Funcionarios o funcionarias de elección popular que, para todos los efectos, derechos y obligaciones, serán considerados servidores públicos y cuyo período de nombramiento está regulado por la Constitución Política de la República de Panamá.

2. De elección. El Secretario o Secretaria General y los Subsecretarios o Subsecretarias Generales.

3. De Carrera del Servicio Legislativo. El personal regular que integra los servicios técnicos y administrativos que ingrese a la Carrera del Servicio Legislativo y cumpla con los requisitos de concurso previo y otros que señale la ley.

4. De libre nombramiento y remoción. El personal de confianza adscrito al Presidente o Presidenta, a las fracciones parlamentarias, a los legisladores o legisladoras, al Secretario o Secretaria General y demás servidoras o servidores públicos que no pertenezcan a la Carrera del Servicio Legislativo.

5. Temporales. El personal nombrado por contrato por tiempo definido, que ejerce funciones de manera transitoria, provisional u ocasional.

Conflictos de interés

El Artículo 158 de la Constitución Política de la República de Panamá[ii] establece que los diputados no podrán hacer por sí mismos, ni por interpuestas personas, contrato alguno con Órganos del Estado o con instituciones o empresas vinculadas a este, ni admitir de nadie poder para gestionar negocios ante esos órganos, instituciones o empresas. Quedan exceptuados los siguientes casos:

1. Cuando el diputado hace uso personal o profesional de servicios públicos o efectúe operaciones corrientes de la misma índole con instituciones o empresas vinculadas al Estado.

2. Cuando se trate de contratos con cualquiera de los órganos o entidades mencionados en este Artículo, mediante licitación, por sociedades que no tengan el carácter de anónimas y de las cuales sea socio un diputado, siempre que la participación de este en aquellas sea de fecha anterior a su elección para el cargo.

3. Cuando, mediante licitación o sin ella, celebran contratos con tales órganos o entidades, sociedades anónimas de las cuales no pertenezca un total de más de veinte por ciento de acciones del capital social a uno o más diputados.

4. Cuando el diputado actúe en ejercicio de la profesión de abogado ante el Órgano Judicial, fuera del período de sesiones o dentro de este mediante licencia concedida por el Pleno de la Asamblea Nacional.

Antes de la reforma constitucional, el numeral 4 del Artículo 152 se refería a la autorización que tenían los legisladores para ejercer la profesión de abogado en su totalidad, fuera del período de sesiones o dentro de este mediante licencia; no obstante, a partir de la reforma constitucional aumentó el impedimento para el ejercicio de la profesión de abogado, permitiéndoles a los diputados gestionar únicamente ante el Órgano Judicial, fuera del periodo de sesiones o dentro de este mediante licencia, a saber:

Los diputados no podrán hacer por sí mismos, ni por interpuestas personas, contrato alguno con órganos del Estado o con instituciones o empresas vinculadas a este, ni admitir de nadie poder para gestionar negocios ante esos órganos, instituciones o empresas:

1. Cuando el diputado hace uso personal o profesional de servicios públicos o efectúe operaciones corrientes de la misma índole con instituciones o empresas vinculadas al Estado.

2. Cuando se trate de contratos con cualquiera de los órganos o entidades mencionados en este Artículo, mediante licitación, por sociedades que no tengan el carácter de anónimas y de las cuales sea socio un diputado, siempre que la participación de este en aquellas sea de fecha anterior a su elección para el cargo.

3. Cuando, mediante licitación o sin ella, celebren contratos con tales órganos o entidades, sociedades anónimas de las cuales no pertenezca un total de más de veinte por ciento de acciones de capital social, a uno de o más diputados.

4. Cuando el diputado actúe en ejercicio de la profesión de abogado ante el Órgano Judicial, fuera del período de sesiones o dentro de este mediante licencia concedida por el Pleno de la Asamblea Nacional.

En el caso de normas que regulen la recepción de regalos y hospitalidad, la ley 39 de 19 de julio de 2001, que modifica y adiciona disposiciones al Código Penal y al Código Judicial, dicta normas para la prevención de la corrupción (Artículos 331 al 335, 335A, 335B). Estos Artículos son los mismos que rigen para los funcionarios tanto del Órgano Ejecutivo como del Legislativo, no hay una normativa específica para los legisladores.

Código de ética

En septiembre de 2005 se aprobó el Código de Ética y Honor Parlamentario. Se trata de una norma que procura regular la conducta individual y colectiva de los integrantes de la Cámara, de manera que siempre prevalezcan una correcta actitud y los más altos intereses de los electores.

El Código de Ética Parlamentario establece algunas incompatibilidades al cargo de diputado:

1. Valerse del cargo para la realización de gestiones personales o privadas;

2. Solicitar o aceptar honorarios por disertar en conferencias, ceremonias o actividades similares cuando actúa en calidad de diputado de la Asamblea Nacional;

3. Solicitar o aceptar regalos, aportes en dinero, donaciones, dádivas, recompensas o beneficios de cualquier tipo siempre que su aceptación incida directamente en las decisiones y actuaciones que adopte en el ejercicio de sus funciones;

4. Solicitar o aceptar, de gobiernos extranjeros, empresas privadas o públicas, viajes, hospitalidades u otro tipo de liberalidades semejantes entre sí, siempre que su aceptación incida directamente en las decisiones y actuaciones en el ejercicio de sus funciones;

5. Recurrir a dádivas o remuneraciones ilegales para lograr un favor de funcionario del Estado;

6. Ejercer un cargo público o una profesión remunerada a tiempo completo, excepto aquellos casos que la Constitución Política de la República de Panamá y la ley lo permitan;

7. Aprovechar, en beneficio propio o de terceros, cualquier información privilegiada o de carácter reservado que haya sido obtenida en razón de su cargo;

8. Ausentarse sin justificación de las sesiones de las comisiones y plenarias;

9. Demorar sin justificación las labores encomendadas como diputado;

10. Ausentarse o abandonar sin causa justificada la misión que le haya encomendado;

11. Proferir injurias, calumnias o acusaciones contra colegas; y

12. Cualquier otra conducta o actitud que sea incompatible con la dignidad y decoro propios de su investidura.

Esta normativa ha sido objeto de múltiples críticas dado que no establece sanciones para quienes la infrinjan. El ex magistrado de la CSJ, Edgardo Molino Mola, calificó de "letra muerta" su contenido.[iii]

Rendición de cuentas

Según la Constitución Política de la República de Panamá,[iv] la CSJ investigará y procesará a los diputados de la Asamblea Nacional por la comisión de actos delictivos. Recientemente la Ley No. 25 de 5 de julio de 2006[v] incluyó al suplente de diputado entre aquellos sujetos a esta competencia de la Corte Suprema de Justicia.

La citada Ley No. 25 modifica el procedimiento de investigación y juicio a diputados de la República al asignar a uno de los Magistrados de la CSJ para servir como fiscal de la causa penal o policiva. Esta modificación ha sido criticada por organizaciones de la Sociedad Civil y por la Procuraduría de la Nación ya que la función judicial e investigativa recae sobre un mismo órgano de Estado por lo que se compromete la debida imparcialidad e independencia política del proceso.

Con este proyecto de ley, la Asamblea margina al Ministerio Público de ejercer su labor de investigación y llega al extremo de establecer que se requerirá de mayoría calificada en los fallos de la CSJ para que puedan ser juzgados, requisito que no está contemplado por la Constitución Política de la República de Panamá.

[i] Reglamento Interno de la Asamblea Nacional. Asamblea Nacional de Panamá. URL: http://www.asamblea.gob.pa/asamblea/reglamento/index1.htm

[ii] Artículo 158, Constitución Política de la República de Panamá. Gaceta Oficial No. 25,176 del 15 de noviembre de 2004.

[iii] GONZÁLEZ, José. “Código de Ética es letra muerta”. Diario La Crítica. 19 de septiembre de 2005. URL: http://www.critica.com.pa/archivo/09192005/pol02.html

[iv] Numeral 3, Artículo 206, Constitución Política de la República de Panamá. Gaceta Oficial No. 25,176 del 15 de noviembre de 2004.

[v] Artículo 1, Ley 25 de 5 de julio de 2006 “Que adiciona disposiciones al Código Judicial, sobre la investigación y el procesamiento de los Diputados por actos delictivos o policivos, en desarrollo de los Artículos 155 y 206, numeral 3 de la Constitución Política”. Gaceta Oficial No. 25,582 de julio de 2006.