Las organizaciones panameñas de la Sociedad Civil generalmente se formalizan como organizaciones privadas sin fines de lucro u Organizaciones no Gubernamentales (ONG), y corresponde al Ministerio de Gobierno y Justicia concederles personería jurídica y fiscalizar sus funciones.[i]

Estas han alcanzado un nivel de importancia incuestionable en el desarrollo social, económico y político de este país. Suplen las debilidades técnicas y logísticas que tiene el sector público y el privado para alcanzar metas de la agenda social del gobierno, elaboran proyectos e investigaciones culturales, sociales, de promoción de los derechos humanos y muchas otras áreas; además fiscalizan la labor del Gobierno Central y de los locales, y ayudan a promover nuevas políticas públicas.

El estado panameño proyecta que estas entidades atenderán un mayor número de población marginada en el futuro[ii] y, por ende, les ofrece ventajas fiscales como: exoneración del pago de impuestos sobre la renta cuando esta se obtenga por razón directa de la beneficencia y la asistencia social, legitimación del carácter deducible de la renta gravable[iii] que tienen las donaciones en efectivo o especie (como las donaciones en tiempo o espacio en medios de comunicación) y subsidios para el pago de algunos servicios públicos.[iv]

Según fuentes del Ministerio de Economía y Finanzas, se observa que el apoyo financiero canalizado a través de organizaciones sin fines de lucro es cada vez mayor. Cifras de la Dirección General de Ingreso revelaron que –entre 1998 y 2004–, 80 ONG informaron haber recibido US$ 330 millones como donaciones del extranjero, mientras que la inversión total realizada por ONG entre 1990 y 1999 fue de aproximadamente US$ 154 millones.

Paradójicamente, el problema de financiamiento adecuado sigue siendo el mayor obstáculo para institucionalizar esta forma de organización.

Rendición de cuentas

En Panamá, las organizaciones sin fines de lucro se someten a la autoridad del Estado al igual que cualquier otra entidad, por eso se les exige garantizar la legitimidad de sus objetivos sociales y que lleven una administración de sus recursos con respeto a los estatutos orgánicos y a las leyes nacionales.

El Ministerio de Gobierno y Justicia es la autoridad pública designada para supervisar las actividades de las ONG en Panamá.[v] Sin embargo, aparte de las consideraciones de la Ley No. 50 de 2 de julio de 2003, el intercambio entre ambas partes se limita a verificar que las entidades reguladas estén debidamente registradas y que se dediquen a las actividades establecidas en sus estatutos y no para estimular su desempeño.

El Ministerio de Economía y Finanzas –responsable por la salud financiera del Estado– también obliga a las organizaciones sin fines de lucro a cumplir con otra serie de requisitos administrativos que en su mayoría van encaminados a prevenir la evasión del pago de impuestos al erario público. El procedimiento administrativo fiscal señala: “Las Asociaciones sin fines de Lucro no están obligadas a presentar Declaración de Rentas por los ingresos que reciban por razón del culto o beneficencia que realicen, pero deberán inscribirse en el Registro Único de Contribuyente y presentar el formulario de Pagos a Terceros ya sea mensual o anualmente, según corresponda.

Según la Dirección General de Ingresos, del Ministerio de Economía y Finanzas, en 2004 las ONG reportaron donaciones por 24 millones de dólares estadounidenses, mientras que los contribuyentes tomaron deducciones por 60 millones de dólares estadounidenses.[vi]

Por otro lado, la mayoría de los donantes privados (individuos, fundaciones, corporaciones u organizaciones internacionales) exigen información especializada enfocada a monitorear que las donaciones se utilicen en estrategias acordes con las expectativas de cada donante.

Según algunos especialistas, la condición orgánica y legal de las ONG las hace especialmente vulnerables a actividades clandestinas e ilegales como conducto de financiamiento del terrorismo,[vii] el lavado de dinero y otras estrategias destinadas a burlar los sistemas de supervisión del Estado. Por ello, en Panamá se aplican controles que las obligan a registrar y publicar las listas de sus donantes. Los primeros noventa días de cada año, las ONG deben entregar una lista de las donaciones recibidas en el año inmediatamente anterior, detallando: nombre del donante, número de cédula, fecha, monto de donación y clasificación (especie o efectivo).

Por otro lado, la lucha internacional contra el terrorismo ha agravado la responsabilidad de las ONG y de sus juntas directivas en materia de rendición de cuentas. La Ley No. 50 de 2 de julio de 2003 castiga ahora con 15 a 20 años de cárcel a quienes financien, oculten o transfieran dinero para ser utilizado en actividades terroristas. Estas son situaciones en las que –lamentablemente– se pueden ver fácilmente envueltas algunas organizaciones privadas sin fines de lucro.

Los gastos administrativos son percibidos con aprehensión por agentes externos a las ONG ya que consideran, erróneamente, que la administración óptima, por no decir utópica, es la que canaliza el cien por ciento de los recursos hacia los programas de acción[viii]. Esta es una creencia compartida por muchas organizaciones donantes donde es muy común observar graves restricciones para el uso de recursos financieros. La restricción más reiterada es la de utilizar los fondos para financiar los costos directos de los programas y no los gastos administrativos de apoyo u overheads. Las ONG deben cubrir estos costos por su cuenta.[ix]

Sin embargo, el pobre financiamiento de overheads interrumpe la coherencia orgánica de una ONG y socava su capacidad para atender necesidades públicas en el corto y largo plazo. En Panamá, las ONG, en general, presentan muchas debilidades en materia de “[...] planificación estratégica, revisión e identificación de su misión y en la determinación de objetivos acordes al objetivo principal que representa la labor ante la comunidad”.[x] Estas desventajas afectan la capacidad técnica para elaborar y administrar programas, también reduce la competencia para rendir adecuadamente cuentas sobre su administración financiera, tanto al gobierno como a donantes y a la comunidad en general. Finalmente, el fracaso de programas, como resultado de organizaciones débiles, crea más desconfianza y un círculo vicioso que les impide adaptarse a su entorno sin degradar su eficiencia ni su naturaleza filantrópica.

La situación de desconfianza se refuerza por la realidad de que los gastos indirectos son difíciles de mesurar y, por ende, no es fácil identificar el valor agregado que generan sobre los programas. El Programa de Transparencia y Anticorrupción de la organización Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID, por sus siglas en inglés) recomienda agrupar los gastos indirectos en grupos relativamente homogéneos como overhead y gastos administrativos generales, o en uno solo dependiendo de la complejidad de los programas, antes de asignarlos a un presupuesto.[xi]

Otros problemas que enfrentan las organizaciones no gubernamentales en Panamá son:

· Cobertura limitada de sus proyectos;

· Capacidad técnica limitada por el carácter voluntario de sus colaboradores;

· Falta de comunicación y colaboración con sus homólogas y con el gobierno.

[i] Artículo 1, Decreto Ejecutivo No. 524 de 2005. “Por el cual se deroga el decreto ejecutivo No. 160 de 2 de junio de 2000, y el decreto ejecutivo No. 3 del 24 de enero de 2005, y se dictan disposiciones para el reconocimiento de personería jurídica a las asociaciones y fundaciones de interés privado...”. Gaceta Oficial No. 25,420 de noviembre de 2005. Asamblea Nacional de Panamá.

[ii] Decreto Ejecutivo No. 21-A de 1998. Gaceta Oficial No. 23,590. Por el cual se deroga el Decreto Ejecutivo No. 25 del 6 de marzo de 1996 y se dictan nuevas disposiciones que reglamentan los subsidios que otorga el Estado a las organizaciones sin fines de lucro y a personas naturales, dedicadas al desarrollo de programas sociales, dirigidos a grupos vulnerables, en todo el territorio nacional. Asamblea Nacional de Panamá. URL: http://www.asamblea.gob.pa/NORMAS/1990/1998/1998_159_0798.PDF Página 4.

[iii] El Artículo 697, del Código Fiscal de Panamá limita las deducciones de personas naturales a USD 50 mil y la de las personas jurídicas a 1% de su ingreso gravable.

[iv] Ley No. 6 del 3 de febrero de 1997. Gaceta Oficial No. 23,222. “Por el cual se dicta el marco regulatorio e institucional para la prestación del servicio público de electricidad.” Asamblea Nacional de Panamá. URL: http://www.asamblea.gob.pa/NORMAS/1990/1997/1997_148_1785.PDF

[v] Decreto Ejecutivo No. 524 de 2005 “Por el cual se deroga el Decreto Ejecutivo No. 160 del 2 de junio de 2000, y el Decreto Ejecutivo No. 3 del 24 de enero de 2001, y se dictan disposiciones para el reconocimiento de personería jurídica a las asociaciones y fundaciones de interés privado.” Asamblea Nacional de Panamá. URL: http://www.asamblea.gob.pa/NORMAS/2000/2005/2005_544_0652.PDF

[vi] Para más información véase: Pérez, R. (2006). “Polémica por reporte de donaciones ante la Dirección General de Ingresos”, Diario La Prensa. 31 de enero de 2006.

[vii] Financial Action Task Force Website. Nine special recommendations on Terrorist Financing. URL: http://www.fatf-gafi.org

[viii] DRAPER, Lee. (2003) 100% goes to charity. Foundation News and Commentary. Vol 44, No.1, January / February 2003. URL: http://www.foundationnews.org/CME/article.cfm?ID=2339 revisado el 26 de mayo de 2006.

[ix] VIRAVAIDYA, M. y Hayssen, J. (2001). Strategies to strengthen NGO capacity in resource mobilization through business activities. Colección de buenas practicas de UNAIDS. Página 1. URL: http://data.unaids.org/Publications/IRC-pub06/JC579-Strategies_NGO_en.pdf

[x] FRANCO, G., Kowalsky, E. y Montoya, G. (2001) Aspectos más sobresalientes de las ONGs en Panamá. Ministerio de Economía y Finanzas. Panamá. Pagina 13. URL: http://www.mef.gob.pa/indicadores/Documentos%20a%20Publicar%20en%20el%20WEB/Informe%20General%20sobre%20las%20ONG/informe%20General%20sobre%20las%20ONG%20en%20Panamá.pdf

[xi] USAID, United States Agency for International Development. (2001). “Chapter 4, Costs Principles for Country Contracts. Country Contracting Handbook”. Pág. 7. Estados Unidos.